II SA/Ol 127/13

Dnia 4 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi P. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie rozbudowy budynku gospodarczego oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako: "PINB") umorzył postępowanie administracyjne w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego dokonanych podczas rozbudowy budynku gospodarczego wraz ze zmianą jego sposobu użytkowania na garaż, na dz. nr geod. ‘[...]" w K., gm. P. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej też jako: "k.p.a.") oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 4 listopada 2011r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo P. M., współwłaściciela działki nr geod. "[...]" w K., kwestionującego legalność rozbudowy budynku gospodarczego (kurnika) zlokalizowanego na działce nr geod. "[...]" w K., gm. P. P. M. zarzucił, że wybudowanie otworu bramy wjazdowej do garażu od strony drogi gminnej, działka nr geod. "[...]", będącej jednocześnie drogą dojazdową do posesji zgłaszającego, jest niezgodne z pkt. 6 lit. g decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy Nr ‘[...]" z dnia "[...]". W dniu 9 listopada 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę przedmiotowego obiektu, w wyniku której stwierdzono, że na działce nr geod. "[...]" trwa budowa obiektu garażowego. Nadto ustalono, iż teren budowy był ogrodzony, a tablica informacyjna umieszczona była w widocznym miejscu. Następnego dnia inwestor M. K., w wykonaniu wezwania organu, przedłożył projekt budowlany wraz z kopią pozwolenia na budowę - decyzję Starosty nr "[...]" z dnia "[...]", zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż, na działce geod. ‘[...]" w K. gm. P. W wyniku ponownej kontroli z dnia 24 stycznia 2012r. organ nadzoru budowlanego stwierdził odstępstwa od projektu polegające na wykonaniu niezgodnie z projektem rozbiórki ścian istniejącego budynku gospodarczego oraz brak oświadczenia projektanta, o którym mowa w art. 36a ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. W dniu 3 lutego 2012r. inwestor złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego opinię techniczną dotyczącą stanu technicznego istniejącego budynku gospodarczego wraz z rysunkiem zamiennym nr 1, sporządzoną przez M. W. autora projektu w zakresie konstrukcji, zatwierdzonego decyzją Starosty. Zgodnie z oświadczeniem autora opinii wprowadzone zmiany są nieistotne. Organ podał też, że w dniu 29 lutego 2012r., wobec zgłoszonego przez P. M. wniosku o wstrzymanie robót budowlanych, inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dokonali oględzin przedmiotowej budowy, podczas których dokonano obmiarów długości, szerokości i wysokości istniejącego budynku. Stwierdzono wówczas, że wymiary obiektu są zgodne z zatwierdzonymi w projektem budowlanym. Mając powyższe na uwadze, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, warunkujące wydanie w przedmiotowej sprawie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i odmówił ich wstrzymania, a następnie decyzją z dnia "[...]" orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej też jako: "WINB") z dnia "[...]", na skutek odwołania P. M., akcentującego, że prowadzone roboty budowlane są sprzeczne z wydaną inwestorowi decyzją o warunkach zabudowy, określającą warunki obsługi w zakresie komunikacji od strony zachodniej z drogi gminnej nr geod. "[...]". Tym samym w ocenie odwołującego prowadzone prace budowlane, mające umożliwić inwestorowi wyjazd z działki na drogę nr 100/10, są sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy oraz z art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane. Przekazując sprawę PINB do ponownego rozpatrzenia organ II instancji uznał umorzenie postępowania w sprawie za przedwczesne. Wskazał organowi I instancji, że należy ustalić, czy usytuowanie wjazdu od strony drogi gruntowej nr geod. "[...]" narusza warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy oraz czy prowadzone roboty budowlane nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych, szczególnie w kontekście usytuowania budynku. W związku z tym PINB wystąpił z zapytaniem do Wójta Gminy oraz autora projektu budowlanego W.Ż.. W odpowiedzi Wójt Gminy poinformował, że w dniu 12 kwietnia 2012r. uzgodnił wjazd na przedmiotową nieruchomość również z drogi gruntowej o nr działki "[...]". Autor projektu poinformował zaś organ, że lokalizacja garażu na działce nr "[...]" w obrębie K. gm. P. z wjazdem od strony wewnętrznej drogi dojazdowej o nr geod. "[...]" nie narusza przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził ponownie, że brak jest przesłanek z art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, warunkujących wydanie w sprawie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W ocenie PINB postępowanie stało się tym samym bezprzedmiotowe i dlatego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. organ orzekł o jego umorzeniu. P. M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rażące naruszenie przepisów prawa materialnego. Stwierdził, że organ I instancji nie wyjaśnił sprzeczności spornej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy. Podniósł, że samo uzgodnienie z Wójtem Gminy lokalizacji bramy wjazdowej od strony działki nr "[...]", stanowiącej własność gminy P., nie zmieniało decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie odwołującego realizacja rozwiązań komunikacyjnych z działki nr "[...]" na drogę gruntową nr geod. "[...]", niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego (a contrario art. 36a ust. 5 pkt 7 Prawa budowlanego). Decyzją z dnia "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. o umorzeniu postępowania odwoławczego. Organ II instancji stwierdził, że odwołujący nie ma interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do kwestionowania decyzji organu I instancji. WINB wyjaśnił, że powziął wątpliwości czy P. M. posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym po zapoznaniu się z decyzją Wojewody z dnia "[...]" r. i decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., w których odmówiono odwołującemu przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, udzielającej pozwolenia na rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania spornego budynku gospodarczego na działce nr "[...]". WINB przytoczył argumenty podniesione w tym względzie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż działka nr ewid. "[...]", położona w miejscowości K., na której została zaprojektowana sporna inwestycja - polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż wraz z rozbudową - nie graniczy bezpośrednio z działką należącą do P. M.. Działka skarżącego nr ewid. "[...]" oddzielona jest od działki inwestycyjnej drogą gminną, będącą własnością gminy P. W szczególności przedmiotowa inwestycja nie powoduje uciążliwości i utrudnień w możliwości korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości, które wynikałby z obowiązujących przepisów prawa. Uwzględniając powyższe okoliczności WINB uznał, że odwołujący posiada jedynie interes faktyczny, który nie uprawnia do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Podkreślono, że sam fakt, iż odwołujący mylnie został uznany za stronę na wcześniejszych etapach prowadzonego postępowania nie czyni go automatycznie stroną. Legitymacji procesowej nie można bowiem nabyć przez sam fakt uczestnictwa w postępowaniu, czy pouczenia zawartego w decyzji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie P. M. wniósł o jej uchylenie. Stwierdził, że stanowisko organu II instancji dotyczące nieposiadania przez niego przymiotu strony jest niezgodne z prawem oraz stanem faktycznym sprawy. Podniósł, że WINB nie mógł powołać się na stanowisko organów orzekających w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Bowiem w tym postępowaniu nadzwyczajnym, dla określenia stron postępowania, zastosowanie znajdował art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiący lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Wskazał, że przesłanki z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego mają charakter zawężający (do obszaru oddziaływania obiektu) w zestawieniu z ogólnymi regułami sformułowanymi w art. 28 k.p.a. Dlatego rozważania GINB na temat przysługującego skarżącemu statusu strony w postępowaniu w sprawie nieważności pozwolenia na budowę nie mają znaczenia dla oceny legitymacji w niniejszym postępowaniu prowadzonym przez nadzór budowlany. W ocenie skarżącego organ II instancji nie podjął de facto analizy przysługiwania odwołującemu interesu prawnego, w przeciwnym wypadku organ z pewnością dostrzegłby, że postępowanie dotyczy również jego interesu prawnego. Wyjaśnił, że wynika to chociażby z faktu, iż przepisy techniczno-budowlane nakładają określone wymagania dotyczące dostępności działki budowlanej w związku m.in. z wymogami ochrony przeciwpożarowej, dostępu pojazdów ratownictwa medycznego, itp. Skarżący podał, że stanowiąca jego własność działka nr "[...]" może być obsługiwana wyłącznie od strony drogi zlokalizowanej na działce nr "[...]". Zdaniem skarżącego przekrój tej drogi jest niewystarczający dla wykorzystania jej równocześnie jako drogi komunikacyjnej dla działki nr "[...]". Skarżący podkreślił, że rozwiązanie takie narusza decyzję o warunkach zabudowy oraz jego interes prawny. W ocenie strony skarżącej obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wszczęcie i przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Nawet gdy informacje o naruszeniach nie pochodzą od strony postępowania organ powinien zakończyć postępowanie merytorycznie, przywracając stan zgodny z prawem, a więc m.in. powinien zapewnić realizację inwestycji zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że badał interes prawny skarżącego w kontekście art. 28 k.p.a., który wymaga, aby interes prawny oparty był na konkretnej normie prawa materialnego przyznającej konkretne uprawnienia lub nakładającej konkretne obowiązki. Wskazał, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni, realny (czyli nie przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny) i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych. Podniósł, że skarżący nie wykazał istnienia takiego przepisu na etapie prowadzonych postępowań, jak również w złożonej skardze, powołując się w sposób ogólny na przepisy techniczno-budowlane oraz przeciwpożarowe. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego okoliczność, że skarżący chce samodzielnie użytkować drogę dojazdową, z wyłączeniem sąsiadów, nie może świadczyć o tym, że ma on interes prawny w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy. Organ II instancji wyraził niezrozumienie dlaczego usytuowanie samego wjazdu od strony drogi miałoby utrudniać dojazd pojazdów do skarżącego. Podał, że wykonane przez inwestora roboty budowlane nie ingerują w samą drogę (szerokość drogi nie zostaje zmieniona), również budowa garażu realizowana jest wyłącznie na działce inwestora. Dostrzeżono też, iż kwestie pierwszeństwa przejazdu regulują przepisy Kodeksu ruchu drogowego i pojazdy ratownictwa będą mogły dojeżdżać do skarżącego w taki sam sposób, jak robiły to dotychczas. Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał argumenty zawarte w skardze. Podniósł, że w jego ocenie sporna droga służy wyłącznie do obsługi nieruchomości skarżącego. Umożliwienie korzystania z niej inwestorowi, poprzez wykonanie zjazdu z jego nieruchomości, utrudnia albo wręcz uniemożliwia prawidłowe korzystanie z działki skarżącego. Podał, że skarżący chciał wykupić tę działkę drogową. Wójt wstępnie wyraził zgodę na jej zakup, ale później się wycofał. Skarżący dodatkowo wskazał, że inwestor wykonał już zjazd, ale w związku z wykroczeniem poza granice swojej działki PINB nakazał jego rozbiórkę, która została wykonana w listopadzie 2012r. Wyjaśnił, że w chwili obecnej uczestnik postępowania korzysta z wjazdu na działkę od strony drogi gminnej, tak jak stanowią warunki zabudowy. Zaznaczył, że w jego ocenie zmiana zjazdu może nastąpić tylko w ramach zmiany warunków zabudowy. Oświadczył, że gdy sąsiad zostawi swój samochód na spornej drodze, to skarżący nie będzie mógł wjechać i wyjechać ze swojej działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych. Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, wbrew stanowisku strony skarżącej, nie narusza prawa. Organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Oceniając legalność tego działania wskazać trzeba, że przepis ten dopuszcza umorzenie postępowania odwoławczego w przypadku jego bezprzedmiotowości. Ogólnie z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Uwzględniając natomiast, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości i organ II instancji nie może wszczynać postępowania z urzędu, organ, do którego wniesiono odwołanie obowiązany jest zweryfikować, czy podanie pochodzi od uprawnionego podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania. Zatem przymiot strony jest niezwykle istotny, gdyż skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze może jedynie strona. Stwierdzenie braku spełnienia przesłanki podmiotowej może skutkować orzeczeniem, na podstawie art. 134 k.p.a., o niedopuszczalności odwołania. Przy czym w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze przedmiotu utrwalił się pogląd, zgodnie z którym odwołanie wniesione przez podmiot, który twierdzi, iż zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, powinno być rozpoznane przez organ odwoławczy. W przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności tego odwołania, że podmiot ten nie ma jednak interesu prawnego w sprawie, organ ten na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W sytuacji więc, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wyniku negatywnego, tj. w razie braku legitymacji odwołującego się – umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1609/05, LEX nr 307511, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010r. sygn. akt I OSK 1192/09 publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, str. 597). Przechodząc od tych ogólnych rozważań do istoty sporu, sprowadzającego się do rozstrzygnięcia, czy skarżący ma interes prawny we wszczętym z urzędu, na skutek zgłoszenia skarżącego, postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w sprawie odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą jego sposobu użytkowania na garaż, na dz. nr geod. "[...]" w K., wskazać trzeba, że co do zasady krąg adresatów decyzji administracyjnej określa art. 28 k.p.a. Stanowi on, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie prezentowany jest jednolicie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10, z 10 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1059/10, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W wyroku z dnia 10 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1059/10 Naczelny Sąd Administracyjny szczególnie przekonywująco argumentował, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, bowiem nie istnieje związek między żądanym przez skarżącego zaniechaniem dalszych robót budowlanych przy kwestionowanym budynku gospodarczym, a faktem posiadania przez skarżącego nieruchomości w jego sąsiedztwie, położonej po drugiej stronie drogi gruntowej nr geod. "[...]", stanowiącej własność gminy P., przez którą skarżący ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Skarżący uważa, że umożliwienie uczestnikowi postępowania skomunikowania działki nr "[...]" z drogą gruntową nr geod. "[...]" narusza jego interes prawny, gdyż jest to jedyna droga, którą może dojechać do swojej nieruchomości nr geod. "[...]", położonej po przeciwnej stronie tej drogi. Wskazał, że jest to wąska droga i umożliwienie korzystania z niej inwestorowi utrudni albo wręcz uniemożliwi prawidłowe korzystanie z działki skarżącego. Zdaniem skarżącego sporna droga służy wyłącznie do obsługi jego nieruchomości. Zarzuty skarżącego sprowadzają się zatem do kwestionowania możliwości skomunikowania działki nr "[...]" z drogą wewnętrzną nr "[...]". W sprawie nie budzi natomiast wątpliwości, że sporny budynek gospodarczy znajduje się w znacznej odległości od nieruchomości skarżącego. W ogóle nie jest kwestionowane, że odpowiada on warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a roboty budowlane, polegające na jego rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania przeprowadzone zostały na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczności te mają decydujący wpływ na uznanie, iż po stronie skarżącego brak jest interesu prawnego w postępowaniu w sprawie odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na rozbudowę tego budynku i zmianę sposobu jego użytkowania. Skarżący pomija, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji, nie było w ogóle wykonanie zjazdu z działki nr "[...]" na drogę wewnętrzną nr "[...]", a jedynie legalność rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania istniejącego na nieruchomości uczestnika postępowania budynku gospodarczego na garaż. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie mogłoby tym samym bezpośrednio wpływać na możliwość skomunikowania działki nr "[...]" z drogą nr "[...]". Jak wynika z informacji podanych przez skarżącego na rozprawie, PINB prowadził odrębne postępowanie co do wykonanego przez inwestora zjazdu z działki nr "[...]" na drogę nr "[...]". Nawet jeżeliby jednak uznać, że kwestionowana rozbudowa umożliwiła inwestorowi dostęp do drogi wewnętrznej, to i tak nie można się zgodzić ze skarżącym, że narusza to jego interes prawny. Skarżący podnosząc tylko ogólnie, że przepisy techniczno-budowlane nakładają określone wymagania dotyczące dostępności działki budowlanej w związku z wymogami ochrony przeciwpożarowej, dostępu pojazdów ratownictwa medycznego, nie opiera swoich twierdzeń o konkretne przepisy prawa materialnego. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi zaś samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Zgłaszając zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. należy wskazać dodatkowo przepis prawa materialnego, z którego wprost wywodzi się interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 401/07). W niniejszej sprawie skarżący tego nie czyni. W analizowanym stanie faktycznym Sąd nie znajduje podstaw do ograniczenia dostępu do drogi, która choć nie ma statusu drogi publicznej, jest ogólnie dostępną drogą wewnętrzną, stanowiącą własność gminy. Sygnalizowane przez skarżącego uciążliwości związane z korzystaniem z drogi przez innych uczestników mają charakter tylko subiektywny i nie pozwalają na uznanie, że ma on interes prawny w domaganiu się zaniechania realizacji robót budowlanych przy spornym budynku gospodarczym. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.