II SA/Rz 614/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Małgorzata Wolska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2015 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego -skargę oddala- Przedmiotem skargi WM jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] (dalej: SKO w [.] lub Kolegium) z dnia [.] sierpnia 2012 r. nr [.] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, którą wydano w następującym stanie sprawy; Podaniem z dnia 17 stycznia 2011 r. [.] Sp. z o.o. z/s w [.] (dalej: Spółka lub inwestor) wystąpiła z żądaniem ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego mającej polegać na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [.] nr [.] na działce nr ewid. 1253 w [.]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [.] kwietnia 2011 r. Wójt Gminy [.] odmówił ustalenia lokalizacji ww. inwestycji. Na skutek odwołania inwestora została ona uchylona decyzją SKO w [.] z dnia [.] czerwca 2011 r. nr [.], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Niemniej, wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. II SA/Rz 848/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium uznając, że wydano ją z naruszeniem art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym SKO w [.] decyzją z dnia [.] lutego 2012 r. nr [.], ponownie uchyliło decyzję Wójta z dnia [.] kwietnia 2011 r. w celu ponownego rozpatrzenia sprawy. Następnie decyzją z dnia [.] lipca 2012 r. nr [.], Wójt Gminy [.] ustalił lokalizację ww. inwestycji uznając, że spełnione zostały wszystkie wymagania określone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) dalej zwanej: "Upzp". Określono, że stacja bazowa składać się będzie z 6 anten zainstalowanych na wysokości 46,5 m, a ich maksymalna moc promieniowania wyznaczona dla pojedynczej anteny będzie wynosić: 1) dla 2 anten systemu GSM pracujących w częstotliwości 900 MHz – 1914,52 W, 2) dla 1 anteny systemu GSM, pracującej w częstotliwości 900 MHz - 1452,31 W, 3) dla 3 anten systemu UMTS pracujących w częstotliwości 2100 MHz – 2965,24 W. Ustalono, że przedsięwzięcie to nie zostało wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.) i nie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Teren inwestycji stanowi grunt niezabudowany i rolniczy, najbliższe zabudowania znajdują się w odległości 130 m od planowanej lokalizacji wieży, 3 km od lotniska [.]. Nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a według postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu działka nr 1253 położona jest w strefie mieszkalno-usługowej. Znaczenie inwestycji ma charakter lokalny. We wspólnie wniesionym odwołaniu WM, MK i AK zarzucili organowi I instancji niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy związanych z oddziaływaniem inwestycji na miejsca dostępne dla ludności, a także nie odniesienie się do zarzutów mieszkańców zgłaszanych w toku postępowania. Podali, że planowana stacja stanowić będzie zagrożenie tak dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości, ale też np. dla pszczół – biorąc pod uwagę, że inwestycję zaplanowano na terenach rolniczych, a w toku postępowania nie pozyskano niezbędnych opinii, które wyjaśniłyby stopień ewentualnego zagrożenia i negatywnego oddziaływania na środowisko. Planowana lokalizacja zakłóci ład przestrzenny, pogorszeniu ulegną walory krajobrazowe. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [.] sierpnia 2012 r. SKO w [.] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedmiotem planowanego przedsięwzięcia będzie inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Wobec braku planu miejscowego konieczne stało się ustalenie lokalizacji takiej inwestycji w drodze decyzji. Planowana inwestycja nie wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie jej oddziaływania na środowisko. Brak było natomiast podstaw do uwzględnienia stanowiska-protestu mieszkańców, ponieważ nie znajdował on odzwierciedlenia w obowiązującym stanie prawnym. Inwestycja nie jest bowiem sprzeczna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z przedstawionej przez inwestora dokumentacji, dopuszczalne wartości pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludności nie zostaną przekroczone. Wobec tego brak było podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji, ponieważ nie jest ona sprzeczna z przepisami odrębnymi. Wyłącznej podstawy odmowy lokalizacji nie mogły stanowić jedynie ogólne przepisy traktujące o ładzie przestrzennym i warunkach krajobrazowych. Podkreślono przy tym, że ewentualny wpływ inwestycji na prawa osób trzecich będzie podlegał szczegółowej ocenie na etapie realizacji inwestycji w toku ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Spadek wartości sąsiednich nieruchomości będzie mógł być zaś wyrównany przez inwestora na zasadach określonych w przepisach art. 36 i 37 Upzp. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie WM, MK i AK przedstawili tożsame zarzuty do zawartych w odwołaniu związane z niedostatecznym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych sprawy i nienależytym uzasadnieniem decyzji, niezapewnieniem ochrony terenom sąsiednim do terenu inwestycji, nieuwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych, a także ignorowaniem zagrożeń planowanej inwestycji dla środowiska. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. II SA/Rz 1059/12, Sąd odrzucił skargi MK i AK. Natomiast po rozpoznaniu skargi WM wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r. sygn. II SA/Rz 1059/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [.] sierpnia 2012 r. oraz decyzję organu I instancji z dnia [.] lipca 2012 r. Na skutek jednak uwzględnienia skargi kasacyjnej inwestora wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r. sygn. II OSK 1993/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji z powodu niedostatecznie przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonych decyzji i niedostatecznego uzasadnienia wydanego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (zob. art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej zwana: "Ppsa", stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Ppsa). W myśl art. 145 Ppsa, sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. Zwrócić należy również uwagę, że w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał już wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r. Orzeczenie to zostało jednak uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r., a sprawa przekazana sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Determinuje to dalsza kontrolę zaskarżonych decyzji, ponieważ zgodnie z art. 190 Ppsa Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kontroli Sądu poddano decyzje w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego mającej polegać na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [.] nr [.] na działce nr ewid. 1253 w [.] w postaci stalowej wieży kratowej o wysokości 50 m, wewnątrz której – u podnóża – ustawione mają być trzy szafy z urządzeniami technicznymi. Maksymalną moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wyznaczono w następujący sposób: 1) dla dwóch anten systemu GSM pracujących w częstotliwości 900 MHz – 1914,52 W, 2) dla jednej anteny systemu GSM, pracującej w częstotliwości 900 MHz - 1452,31 W, 3) dla trzech anten systemu UMTS pracujących w częstotliwości 2100 MHz – 2965,24 W. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa względem planowanego obiektu znajduje się w odległości 130 m, który otoczony jest terenami rolniczymi. Inwestycja ma mieć znaczenie lokalne. Postępowanie w sprawie reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu – jeżeli chodzi o lokalizację inwestycji celu publicznego - ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 50 ust. 1 Upzp oraz art. 46 ust. 3 i art. 47 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych). W myśl art. 2 pkt 5 Upzp, przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.). Do nich zalicza się m.in. budowę obiektów łączności publicznej. Pod podjęciem łączności publicznej rozumieć zaś należy infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego (art. 4 pkt 18 Ugn), czyli usługę telekomunikacyjną dostępną dla ogółu użytkowników (art. 2 pkt 31 Prawa telekomunikacyjnego). Tak więc lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej uznać należy realizację inwestycji celu publicznego. Wniosek inwestora powinien spełniać wymagania określone w art. 52 ust. 2 Upzp. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest przed wydaniem decyzji dokonanie analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 Upzp). Decyzja lokalizacyjna powinna zaś spełniać, poza wynikającymi z Kpa, wymagania określone w art. 54 Upzp. Podkreślić także należy, że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3 Upzp). Nie można też odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 56 Upzp). Decyzja ta ma zatem charter związany, a nie uznaniowy. Spełnienie wymagań określonych w prawie obliguje właściwy organ do wydania decyzji lokalizacyjnej. Nie ulega wątpliwości, że kontrolowane postępowanie planistyczne nie było poprzedzone postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o którym mowa w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.). Analiza charakterystyki planowanej inwestycji przez pryzmat przepisów ww. ustawy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wskazuje jednak na prawidłowość stanowiska właściwych w niniejszej sprawie organów, że procedura taka nie była wymagana (§ 2 pkt 7 i § 3 pkt 8 rozporządzenia). Określone we wniosku Spółki parametry planowanej inwestycji nie przekraczają wartości określonych w rozporządzeniu, a organy treścią tego wniosku były związane. Istotne jest także to, że oceny takiej wójt i samorządowe kolegium odwoławcze, jako organy właściwe w niniejszej sprawie, ale też w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, mogły dokonać we własnym zakresie, bez konieczności zasięgania opinii biegłego. Uwagę na to zwrócił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2015 r. sygn. II OSK 1993/13 i wskazanie to, z mocy art. 190 Ppsa, jest w niniejszej sprawie wiążące. Ustalenia te potwierdza także dostępny materiał i wynikające z niego parametry inwestycji: mocy planowanych do zamontowania anten oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności. Ponadto, jak wynika z ustaleń organów, w odległości 150 m w miejscach dostępnych dla ludności nie dojdzie do przekroczenia dopuszczalnych wartości promieniowania. Teren inwestycji nie jest objęty miejscowym polanem zagospodarowania przestrzennego, nie wymaga jednak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia (art. 50 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Działka ma powierzchnię 0,52 ha i stanowi: użytek rolny klasy IV (0,2), klasy V (0,2) oraz grunt budowlany (0,12). W toku postępowania spełniono wymagania proceduralne związane z niezbędnymi zawiadomieniami, projekt decyzji opracowała uprawniona osoba, decyzja pierwszoinstancyjna spełnia zaś wymagania określone w art. 54 Upzp. Określono w niej: rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, stanowią wraz z analizą urbanistyczną załącznik do decyzji pierwszoinstancyjnej. Brak jest przepisów, które wykluczałyby możliwość realizacji na tym terenie rzeczonej inwestycji lub wprowadzałyby ograniczenia. Tak więc kontrolowana decyzja lokalizacyjna nie narusza prawa, a mając na względzie treść art. 56 Upzp brak było podstaw do odmowy jej wydania. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je za nietrafne. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a zebrany materiał dowodowy pozwolił organom na legalną ocenę dopuszczalności ustalenia lokalizacji planowanej przez Spółkę inwestycji celu publicznego. Skarżąca nie wskazuje natomiast, jakich to dowodów nie przeprowadzono, albo jakich okoliczności nie wyjaśniono. Decyzje spełniają wymagania wynikające z art. 107 § 1 i 3 Kpa i istnieje możliwość poddania ich kontroli. Nie mogły odnieść zamierzonego skutku również zarzuty naruszenia prawa własności przysługującego skarżącej. Przede wszystkim inwestycja nie jest przewidziana do realizacji na należącej do niej nieruchomości, lecz nieruchomości, której prawo własności przysługuje DMP. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 2 Upzp, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Regulacja ta stanowi dopełnienie treści art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Podkreślić jednak należy, że decyzja lokalizacyjna nie stanowi podstawy do realizacji konkretnej inwestycji (w tej kwestii Spółka będzie obowiązana uzyskać pozwolenie na budowę), a jedynie określa możliwy do zrealizowania sposób zagospodarowania i warunki zabudowy danego terenu. Powołane w skardze przepisy art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego nie stanowią zatem przeszkody w wydaniu decyzji lokalizacyjnej tylko z tego powodu, że właściciele sąsiednich nieruchomości nie zgadzają się na nią. Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 56 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 Upzp poprzez wydanie decyzji lokalizacyjnej pomimo wykazania naruszenia przez planowana inwestycje wymagań ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz walorów ekonomicznych przestrzeni, to we wskazanym przez skarżącą przepisu art. 56 zd. 2 Upzp w sposób jednoznaczny postanowiono, że art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że jeżeli nie ma innych przeszkód prawnych do wydania decyzji lokalizacyjnej w zakresie inwestycji celu publicznego, to naruszenie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walorów architektonicznych i krajobrazowych (pkt 2), walorów ekonomicznych przestrzeni (pkt 6), czy innych obszarów wskazanych w art. 1 ust. 2 Upzp, nie może stanowić wyłącznej, czyli samodzielnej i jedynej (autonomicznej, jak to określono w skardze), podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Aby było to możliwe musi zaistnieć co najmniej jedna przeszkoda wynikająca z przepisów szczególnych, a niespełnienie wymagań określonych w art. 1 ust. 2 Upzp stanowiłoby wówczas jedynie jej dopełnienie. W kontrolowanej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Całkowicie niezrozumiały dla Sądu jest zarzut naruszenia art. 68 Konstytucji RP, a jeżeli chodzi o art. 74 Konstytucji to sformułowane probabilistyczne zarzuty o możliwym przyszłym szkodliwym oddziaływaniu stacji bazowej na ludność zamieszkałą w sąsiedztwie planowanej stacji bazowej – jeżeli dojdzie do jej realizacji – nie odnosi się do istoty tej sprawy, czyli zagadnienia dopuszczalności lokalizacji takiej inwestycji na danym terenie. Nie wskazano bowiem konkretnie, które regulacje normatywne zostały naruszone przez określone we wniosku lokalizacyjnym parametry planowanej inwestycji. Brak było także podstaw, aby wymagać od organu powołania biegłego do oceny wpływu oddziaływania stacji bazowej na środowisko i mieszkańców, skoro postępowanie to nie wiąże się z realizacją czy funkcjonowaniem tego obiektu. Jak już to stwierdzono, decyzja lokalizacyjna określa jedynie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, czy też wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Sama skarżąca, tak na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowego, nie przedstawiła zaś jakiegokolwiek dowodu, który wskazywałby na naruszenie przez planowaną inwestycję, o parametrach określonych we wniosku, którym organy były związane przy ocenie dopuszczalności wydania decyzji, przepisów szczególnych, które ta inwestycja, czy jej parametry, narusza. Z podanych względów, na podstawie art. 151 Ppsa, orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.