II GSK 220/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) sędzia NSA Zbigniew Czarnik sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 29 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 506/15 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. wyrokiem z dnia 29 lipca 2015 r., oddalił skargę K. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] lutego 2015 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: w wyniku przeprowadzonej w dniu 14 marca 2014 r., na drodze krajowej nr [...] kontroli zespołu pojazdów – ciągnika i naczepy ciężarowej – którym kierował M. M. wykonując krajowy transport drogowy na rzecz przedsiębiorcy K. S., stwierdzono nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego na wykresówce wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Kierowca przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że realizując zlecenie transportowe, wyjął wykresówkę i ingerował w pracę urządzenia rejestrującego poprzez przyłożenie magnesu do impulsatora, znajdującego się nad skrzynią biegów. Poza tym oświadczył, iż w ciągu ostatnich 29 dni ingerował w pracę urządzenia rejestrującego również w dniach: [...] marca 2014 r., [...] marca 2014 r., [...] marca 2014 r., [...] marca 2014 r., [...] lutego 2014 r., [...] lutego 2014 r.,[...] lutego 2014 r., [...] lutego 2014 r., [...] lutego 2014 r. [...] lutego 2014 r. i [...] lutego 2014 r. W trakcie kontroli przeprowadzono próbę drogową potwierdzającą, iż przyłożenie magnesu do czujnika ruchu tachografu powodowało nierejestrowanie faktycznie przebytej drogi, prędkości pojazdu oraz aktywności kierowcy. Ustalenia te stały się podstawą decyzji Kujawsko-Pomorskiego Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2014 r., którą organ ten nałożył na skarżącego K. S. karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. Objętą skargą decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy za udowodnione uznał ustalenia poczynione przed wszystkim na podstawi zeznań kierowcy wykresówek, wskazujące na wyjmowanie przez niego z urządzenia rejestrującego i kontynuowanie zlecenia transportowego oraz ingerencję w pracę urządzenia rejestrującego znajdującego się w ciągniku samochodowym, poprzez przyłożenie magnesu do impulsatora. Taki stan faktyczny powodował zasadność nałożenia przez organ I instancji kary pieniężnej w określonej wysokości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92b ust. 1 pkt 1 i art. 92 c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowy (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), organ stwierdził, że pierwszy z wymienionych przepisów nie znajduje zastosowania w sprawach związanych z użytkowaniem urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy nie odnosi się natomiast do sytuacji strony, skoro stwierdzone w trakcie kontroli drogowej naruszenia przepisów nie był wynikiem niezależnych od przewoźnika drogowego zdarzeń i okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł wcześniej przewidzieć. Zdaniem organu, z uwagi na ingerencję w urządzenie, wyraźnym sygnałem dla pracodawcy wskazującym na nieprawidłowości związane z czasem pracy kierowcy powinny być różnice pomiędzy faktycznymi odległościami dzielącymi miejscowości, z których i do których pojazd udawał się, a odległościami wskazywanymi przez drogomierz i wpisywanymi przez kierowcę na wykresówkach. Ponadto z treści zeznań wynikało, że ani pracodawca ani żadna inna przez niego upoważniona osoba nie zwrócili mu uwagi na fakt, że nie wszystkie aktywności w okresie od połowy stycznia 2014 r. do połowy lutego 2014 r. zostały zarejestrowane na wykresówkach, pomimo że już w tym okresie kierowca ingerował w pracę urządzenia. Organ zwrócił również uwagę na okoliczność, że skarżący nie przedłożył żadnych dowodów, które nie byłyby znane organowi I instancji oraz nie podważył skutecznie złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej zeznań kierowcy. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję, wskazując na ustalenia wynikające z materiału dowodowego wskazał, że strona ustaleń tych jak i samych dowodów nie podważyła, a także nie podniosła argumentacji, która mogłaby mieć znaczenie dla rozpoznania sprawy. Zdaniem Sądu, okoliczności faktyczne i dowody zgromadzone przez organ I instancji potwierdzały nie tylko naruszenie przepisu, o który mowa w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (lp. 6.2.1), ale również zasadność obciążenia odpowiedzialnością administracyjną za to naruszenie skarżącego jako przedsiębiorcy, w imieniu którego kierowca wykonywał przewóz drogowy. Sąd uznał, odnosząc się do twierdzeń strony, że organ odwoławczy rozważając możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy, przeanalizował całokształt okoliczności faktycznych wskazując na powody, dla których nie uwzględnił zarzutów w zakresie zastosowania art. 92b ust. 1 pkt 1 i art. 93c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Sąd podzielił stanowisko organu, że art. 92b ust. 1 ustawy uwalnia od odpowiedzialności w przypadkach w nim wskazanych, aczkolwiek nie znajduje zastosowania do spraw związanych z użytkowaniem urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, gdyż z przepisu tego wynika wprost, iż odnosi się on wyłącznie do naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku. Organ nie miał zatem podstaw do przeprowadzenia analizy, w trybie tego przepisu, podnoszonych przez skarżącego okoliczności jak i dowodów odnoszących się do sumiennego i starannego dopełnienia ciążących na nim jako przedsiębiorcy obowiązków. Sąd podzielił również stanowisko organu odnośnie niezaistnienia w sprawie okoliczności określonych w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, odnoszących się do zdarzeń wyjątkowych i nadzwyczajnych oraz niezależnych od przedsiębiorcy. Wskazał, że skarżący nie przedstawił takiej wyjątkowej sytuacji ani w wyjaśnieniach złożonych w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze, zaś brak wiedzy przedsiębiorcy o samowolnej ingerencji kierowcy w działanie urządzenia rejestrującego, czy też obarczenie winą kierowcy nie zwalniało go od odpowiedzialności. Zdaniem Sądu, w świetle wyczerpująco ustalonych okoliczności sprawy jak i prawidłowo zebranego materiału dowodowego organ zasadnie uznał, że brak było podstaw do przyjęcia, aby naruszenie przepisu prawa mogło być kwalifikowane jako następstwo okoliczności zewnętrznych, których skarżący nie mógł przewidzieć i na które nie mógł mieć wpływu, szczególnie mając na uwadze wynikający z zeznań kierowcy fakt wielokrotnego dokonywania tej ingerencji oraz długotrwałość okresu tej ingerencji (mająca miejsce od połowy stycznia 2014 r.) jak i obowiązków ciążących na przedsiębiorcy - doboru pracowników i ich nadzorowania, w taki sposób by nie dochodziło do naruszeń prawa. Oddalając wniosek dowodowy skarżącego złożony na rozprawie Sąd uznał, że załączone do wniosku dokumenty, dotyczące stosunku pracy kierowcy, nie służyły wyjaśnieniu istotnych wątpliwości w sprawie. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.). K. S. skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego, art. 92c ust. 1 pakt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie wymienionej regulacji prawnej w sytuacji gdy skarżący nie miał żadnego wpływu na powstałe naruszenie dokonane przez M. M. i w istocie brak było z jego strony realnej możliwości przewidzenia tego, że kierowca wyjął wykresówkę i zakłócał tok pracy urządzenia rejestrującego wskutek czego nie rejestrowano na wykresówce wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi; 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pakt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie przeprowadzono uzupełniającego przesłuchania strony postępowania – K. S. oraz M. M. na okoliczność nałożenia kary pieniężnej na skutek ingerowania przez kierowcę w prawidłowe działanie urządzenia rejestrującego oraz podejmowanych działań przez skarżącego mających na celu zapobiegania przez pracowników takim zachowaniom, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu obu decyzji okoliczności faktycznych, mających wpływ na ustalenie prawa i obowiązków skarżącego dotyczących odpowiedzialności przedsiębiorcy za działania będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują. Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów podkreślenia wymaga, że powołany przepisy prawa, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. należy do przepisów ustrojowych, a nie do przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji w analizowanej sprawie prawidłowo ocenił przeprowadzone przez organy administracji publicznej postępowanie administracyjne i wydane w nich decyzje i doszedł do zasadnego wniosku, iż w tej sprawie nie postępowanie to zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można dopatrywać się naruszenia wskazanych wyżej przepisów w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie (tak jak w tej sprawie w oparci o treść art. 151 p.p.s.a. – oddala skargę), to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla skarżącego, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2074/13). To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z oceną ustalonego stanu faktycznego dokonaną przez Sąd I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów. Nie można zgodzić się także z zarzutem naruszenia przepisów procesowych przez to, że: "nie przeprowadzono uzupełniającego przesłuchania strony postępowania – K. S. oraz M. M. na okoliczność nałożenia kary pieniężnej na skutek ingerowania przez kierowcę w prawidłowe działanie urządzenia rejestrującego oraz podejmowanych działań przez skarżącego mających na celu zapobiegania przez pracowników takim zachowaniom, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu obu decyzji okoliczności faktycznych, mających wpływ na ustalenie prawa i obowiązków skarżącego dotyczących odpowiedzialności przedsiębiorcy za działania będących przedmiotem postępowania administracyjnego." Po pierwsze kierowca – M. M. został przesłuchany w charakterze świadka w toku kontroli (dowód - protokół z przesłuchania świadka, podpisany przez niego bez zastrzeżeń). Co do przesłuchania K. S., to wskazać należy, iż zgodnie z art. 86 k.p.a. "Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu." Jak podkreśla się w doktrynie i judykaturze: "Przesłuchanie strony jest środkiem dowodowym o charakterze uzupełniającym, zatem w żadnym razie nie może być to jedyny środek dowodowy, jaki organ przeprowadził w postępowaniu wyjaśniającym (...). Środek ten został wprowadzony nowelą z 1980 r. i może być zastosowany po spełnieniu łącznie dwóch przesłanek: wyczerpaniu innych środków dowodowych lub ich braku w ogóle oraz gdy pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla wyjaśnienia sprawy (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 402)." (por. Martysz Cz.: Komentarz do art. 86 k.p.a. 2010.08.01, LEX i wskazana tam literatura oraz orzecznictwo). W analizowanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów, iż: "...przesłuchanie strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nałożenia na nią kary pieniężnej w przypadku okoliczności, które będą dotyczyły jej osobiście byłoby niecelowe i prowadziłoby do przedłużenia postępowania. Przesłane w toku postępowania wyjaśnienia nie wskazywały na to, by naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym było skutkiem okoliczności, na które strona nie miała wpływu, a organ nie ma obowiązku przeprowadzać dowodów do ustalenia okoliczności dostatecznie stwierdzonych innymi dowodami. Nadto w postępowaniu zapewniono stronie prawo do czynnego udziału w postępowaniu, jak również pouczono stronę o treści art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 92c i 92b ustawy o transporcie drogowym." (s. 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Przechodząc do zarzutu pomieszczonego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie wymienionej regulacji prawnej w sytuacji gdy skarżący nie miał żadnego wpływu na powstałe naruszenie dokonane przez M. M. i w istocie brak było z jego strony realnej możliwości przewidzenia tego, że kierowca wyjął wykresówkę i zakłócał tok pracy urządzenia rejestrującego wskutek czego nie rejestrowano na wykresówce wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, Naczelny Sąd Administracyjny go nie podzielił. Przepis ten stanowi, że: "Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art.92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonując przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć,". Rację ma Sąd I instancji, który w oparciu o wykładnię tego przepisu oraz dotychczasowe stanowisko judykatury uznał za zasadny pogląd organu administracji, że w analizowanej sprawie: "Nie narusza również prawa (w tym granic swobodnej oceny dowodowej) stanowisko organu, że w sprawie nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d." Norma prawna, która wynika z tego przepisu nakazuje organowi odstąpienie od wszczęcia postępowania lub umorzenie już wszczętego postępowania jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Zasadnie stwierdził Sąd I instancji, iż analizowany przepis odnosi się do okoliczności wyjątkowych i nadzwyczajnych oraz niezależnych od przedsiębiorcy. Sąd I instancji przywołał wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r. (sygn. akt II GSK 976/09, LEX nr 746376), w którym Naczelny Sąd Administracyjny akcentując wyjątkowy charakter art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wskazał, że odnosi się on do takich wyjątkowych sytuacji, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy (a z takim mamy do czynienia także w analizowanej sprawie), przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Jak podkreślił Sąd I instancji: "Skarżący nie przedstawił takiej wyjątkowej sytuacji ani w wyjaśnieniach złożonych w toku postępowania administracyjnego ani w skardze, zaś brak wiedzy przedsiębiorcy o samowolnej ingerencji kierowcy w działanie urządzenia rejestrującego, czy też obarczenie winą kierowcy nie zwalnia od odpowiedzialności. (...). W świetle wyczerpująco ustalonych okoliczności sprawy jak i prawidłowo zebranego materiału dowodowego zasadnie organ uznał, że brak było podstaw do przyjęcia, by naruszenie przepisu prawa mogło być kwalifikowane jako następstwo okoliczności zewnętrznych, których skarżący nie mógł przewidzieć i na które nie mógł mieć wpływu. Słuszność powyższego poglądu nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wynikający z zeznań kierowcy fakt wielokrotnego dokonywania tej ingerencji oraz długotrwałość okresu tej ingerencji (mająca miejsce od połowy stycznia 2014 r.) jak i obowiązki ciążące na przedsiębiorcy (tj. doboru pracowników i ich nadzorowania, w taki sposób by nie dochodziło do naruszeń prawa)." (s. 8-9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2) c) w zw. z § 6 pkt 3) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r. , poz. 490 ze zm.).