II SA/Gd 217/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. B. i G. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia akt w sprawie wykonanych robót budowlanych oddala skargę. W dniu 23 października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął, z urzędu, postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu w stropie pomiędzy I a II kondygnacją (tj. piwnicą a parterem) w obrębie lokalu nr [...] i pomieszczeń piwnicznych zlokalizowanych pod ww. lokalem oraz wykonanych w tym otworze schodów wewnętrznych stanowiących zejście do piwnicy w budynku przy ul. J. w S. Pismem z dnia 26 listopada 2014 r. A. i G. B. - właściciele lokalu w budynku przy ul. J. w S. i współwłaściciele nieruchomości wspólnej, zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udostępnienie, do przeglądania i sporządzania odpisów metodą fotograficzną, akt tego postępowania. W odpowiedzi, pismem z dnia 15 grudnia 2014 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że brak jest podstaw do rozpatrzenia tego wniosku, gdyż A. i G. B. nie są stroną w postępowaniu administracyjnym w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu w stropie pomiędzy I a II kondygnacją (tj. piwnicą a parterem) w obrębie lokalu nr [...] i pomieszczeń piwnicznych zlokalizowanych pod ww. lokalem oraz wykonanych w tym otworze schodów wewnętrznych stanowiących zejście do piwnicy w budynku przy ul. J. w S. Z treści art. 73 § 1 kpa wynika zaś, że prawo wglądu do akt, sporządzania z nich notatek, kopii, odpisów, żądanie uwierzytelnienia odpisów, kopii lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów przysługuje wyłącznie stronie. Również odmowa umożliwienia przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelniania tych kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów wydana w formie postanowienia, na które służy zażalenie, przysługuje stronie. Stroną przedmiotowego postępowania jest Zarząd Wspólnoty budynku przy ul. J. w S., który na mocy art. 21 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2014 r. zażalenie wnieśli A. i G. B. Zdaniem skarżących sprawa, której akt udostępnienia żądają, nie jest sprawą, w której to zarząd wspólnoty uprawniony jest do samodzielnego reprezentowania wspólnoty a zatem i współwłaścicieli lokali, gdyż postępowanie mające na celu usunięcie samowoli budowlanej nie obejmuje spraw zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Ponadto, wskazali, że posiadają własny, indywidualny interes prawny w rozstrzygnięciu tego postępowania, a wynika on z art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego, gdyż są właścicielami lokalu położnego bezpośrednio nad lokalem, w którym dokonano nielegalnego przebicia podłogi do pomieszczeń piwnicznych. W lokalu tym prowadzona jest działalność uciążliwa, głośna, gdyż jest to lokal rozrywkowy, a przebicie stropu spowodowało, że powstało swego rodzaju pudło rezonansowe w postaci pomieszczeń piwnicznych i drgania przenoszone są na cały budynek. Dlatego też zamieszkiwanie w ich lokalu stało się niemożliwe i musieli się wyprowadzić. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 26 lutego 2015 r., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2014 r. Organ odwoławczy wyjaśnił na wstępie, że zgodnie z art. 74 § 2 kpa odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Dlatego też pismo z dnia 15 grudnia 2015 r., które posiada znamiona postanowienia, należało uznać właśnie za postanowienie. Organ stwierdził jednocześnie, że postanowienie to jest zgodne z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego, wszczynając postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych, miał bowiem obowiązek ustalić strony tego postępowania i w trakcie toczącego się już postępowania organ II instancji nie może narzucać ani wpływać na sposób prowadzenia postępowania przez organ I instancji, w tym na sposób ustalenia stron postępowania. Skoro więc A. i G. B. nie zostali uznani za stronę niniejszego postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, brak było podstaw do udostępnienia im akt tego postępowania z uwagi na treść art. 73 § 1 kpa. Na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego A. i G. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jego uchylenia. Przytaczając argumentację tożsamą co w odwołaniu od postanowienia organu I instancji, skarżący wskazali, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 28 kpa w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1, 3 i 4 ustawy o własności lokali w zw. z art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego, poprzez nieprzyznanie im statusu strony, pomimo że posiadają oni indywidualny interes prawny w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy. Skoro bowiem wykonanie robót, będących samowolą budowlaną prowadzi do daleko idącej ingerencji w ich prawo własności do lokalu, w stopniu uniemożliwiającym im korzystanie z tego lokalu, to niewątpliwie posiadają oni interes prawny w dążeniu do korzystnego dla nich rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz w podejmowaniu działań mających na celu ochronę swych praw. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana pod względem zgodności z prawem polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2014 r., którym odmówiono A. i G. B. udostępnienia, do przeglądania i sporządzania odpisów, akt postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu w stropie pomiędzy I a II kondygnacją (tj. piwnicą a parterem) w obrębie lokalu nr [...] i pomieszczeń piwnicznych zlokalizowanych pod ww. lokalem oraz wykonanych w tym otworze schodów wewnętrznych stanowiących zejście do piwnicy w budynku przy ul. J. w S. Zgodnie z art. 73 § 1 kpa strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący nie zostali uznani przez organ administracji za strony prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. J. w S. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu, o czym organ zawiadomił strony, do których jednakże nie zaliczył skarżących, pismem z dnia 23 października 2014 r. Nadto pismem z dnia 24 października 2014 r. organ poinformował skarżących, o wszczęciu z urzędu postępowania w niniejszej sprawie oraz wyjaśnił, że współwłaściciele budynku przy ul. J. stanowią dużą wspólnotę mieszkaniową, która na zewnątrz reprezentowana jest przez zarząd i dlatego też stroną tego postępowania jest wyłącznie zarząd wspólnoty mieszkaniowej. Wbrew twierdzeniom skargi przedmiotem niniejszego postępowania nie może być ustalanie, czy zasadnie organ nadzoru budowlanego nie uznał skarżących za strony postępowania w sprawie robót budowlanych, czy też nie. W sprawie niniejszej Sąd jedynie bada czy skarżący byli stronami postępowania administracyjnego i czy zasadnie odmówiono im wglądu do akt postępowania administracyjnego. Jak zaś wyjaśniono powyżej, bezsporne jest, że w toczącym się przed organem I instancji postępowaniu administracyjnym dotyczącym robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. J. w S. skarżący nie zostali uznani za strony. Skoro zatem skarżący nie byli stronami postępowania, to nie przysługiwało im również wynikające z art. 73 § 1 kpa uprawnienie wglądu do akt sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2013 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 2679/11 (dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśnił, że sprawa udostępnienia akt postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje art. 1 kpa, wobec czego kwestia wystąpienia przeszkody podmiotowej w załatwieniu wniosku nie może zostać oceniona w oparciu o zasady rozpoznania wniosku wszczynającego postępowanie wynikające z art. 61a § 1 kpa. Postanowienie odmawiające udostępnienia akt jest czynnością orzeczniczą, niemniej polega na rozstrzygnięciu przez organ prowadzący postępowanie jedynie kwestii wpadkowej, która dotyczy toku postępowania głównego (ocena dopuszczalności pozbawienia strony żądającej dostępu do akt jednego z przysługujących jej uprawnień procesowych). W ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu wpadkowym niezasadne byłoby badanie i wyjaśnianie statusu strony w postępowaniu w sprawie robót budowalnych w takim zakresie, jak domagają się tego skarżący. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji, w której za stronę w postępowaniu incydentalnym w przedmiocie dostępu do akt byłby uznany podmiot, który stroną w postępowaniu głównym nie był. Istotnie ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania należy do organu administracji i organ powinien to robić na każdym etapie postępowania administracyjnego. Należy mieć jednak na uwadze, że podmiotom, które są stronami postępowania, a niezasadnie takiego przymiotu zostały pozbawione, służą odpowiednie instrumenty prawne przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego. Z całą pewnością za taki instrument nie można jednakże uznać postępowania incydentalnego, które jest jedynie elementem postępowania głównego i sąd administracyjny, badając czy skarżącemu przysługuje status strony, nie może tego robić w oderwaniu od ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego. Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 kpa posługuje się pojęciem strony nie oznacza bowiem, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu głównym czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania głównego. To w postępowaniu głównym organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania głównego, to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego. Ani art. 73 i art. 74 kpa, ani jakikolwiek inny przepis, nie kreuje interesu prawnego w sposób odrębny i niezależny od interesu prawnego statuującego strony w postępowaniu głównym. Tym samym skoro w toku postępowania głównego organ nadzoru budowlanego określił krąg stron, to taki krąg i tylko takie strony mogą skorzystać z odrębnego (incydentalnego i wpadkowego) postępowania jakim jest postępowanie regulowane art. 73 i art. 74 kpa dotyczące udostępnienia akt. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 149/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc skarżący nie posiadają obecnie statusu strony postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. J. w S., to nie mogą oni skutecznie domagać się udostępnienia akt administracyjnych w zakresie określonym w przepisie art. 73 § 1 kpa. Podniesione w skardze zarzuty nie mogą zatem odnieść skutku w niniejszym postępowaniu. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia akt sprawy administracyjnej. Zgodnie jednak ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2679/11 w związku ze zmianą przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzoną ustawą z dnia z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18 z późn. zm.). Wskazana ustawa nie doprowadziła do istotnej modyfikacji art. 74 § 2 k.p.a, jednakże w sposób odmienny od dotychczasowego uregulowała kwestię zakresu odpowiedniego stosowania – w stosunku do postanowień - przepisów dotyczących decyzji. Na mocy art. 1 pkt 20 cyt. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zmianie uległ art. 126 kpa poprzez rozszerzenie odesłania dotyczącego postanowień wydawanych w sprawach wpadkowych o art. 105 kpa. Znaczenie powyższej zmiany dla omawianego problemu zakresu stosowania art. 74 § 2 kpa upatrywać należy w odstąpieniu przez ustawodawcę od dotychczasowego stanowiska, które nie pozwalało na umorzenie, na podstawie art. 105 § 1 kpa, postępowania wpadkowego w sprawie rozstrzyganej w drodze postanowienia. W obowiązującym stanie prawnym kwestia bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego w sprawie wpadkowej została poddana regulacji art. 105 § 1 kpa, co oznacza, że w przypadkach bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu wskazanego przepisu organ jest zobowiązany do wydania postanowienia orzekającego o umorzeniu postępowania dotyczącego danej kwestii procesowej. Nie może ulegać wątpliwości, że bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z faktu, iż zostało ono uruchomione z inicjatywy podmiotu nieuprawnionego." Zgadzając się z powyższym stanowiskiem, należałoby zatem przyjąć w sytuacji uznania, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania administracyjnego, za prawidłowe umorzenie postępowania w przedmiocie wglądu do akt, nie zaś odmowę wglądu do akt. Jednakże, w ocenie Sądu, takie naruszenie przepisów prawa nie mogłoby w żadnym razie skutkować uchyleniem takiego postanowienia, gdyż nie miałoby ono istotnego wpływu na wynik sprawy. Niezależnie bowiem od tego czy organ odmawia wglądu do akt, czy też umarza postępowanie, skutek dla wnioskodawcy jest zawsze taki sam – nie uzyskuje dostępu do akt postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę jako niezasadną, orzekając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.