II SA/Kr 149/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi H.B. na postanowienie nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 listopada 2014 r., znak: [....] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii dokumentów z akt sprawy skargę oddala. Pismem z dnia 17 kwietnia 2013 r. H. B. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. o zbadanie legalności wykonania przez Gminę robót budowlanych związanych z wykonaniem przepustu betonowego pod drogą gminną stanowiącą działkę nr [...] w R. Pismem z dnia 14 maja 2013 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 238 § 1 K.p.a. zawiadomił H. B. o sposobie załatwienia jej skargi zawartej w piśmie z dnia 17 kwietnia 2013 r. Następnie pismem z 22 lipca 2013 r. (data wpływu) H. B. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. "o wydanie (...) kserokopii protokołu przesłuchań wszystkich osób, które dotychczas były słuchane w przedmiotowej sprawie tj. legalności przepustu pod drogą nr ewid. działki [...] w R.". Pismem z 30 lipca 2013 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił skarżącą iż podtrzymuje stanowisko zajęte w piśmie z dnia 14 maja 2013r. znak: [...]. H. B. pismem z 29 sierpnia 2013 r. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. o "wydanie kserokopii dokumentów znajdujących się w aktach wskazanej wyżej sprawy", powołując się na sygnaturę [...]. Odpowiedzi na ww. pismo Powiatowy Inspektor udzielił pismem z dnia 5 września 2013 r. znak [...] przesyłając żądane przez skarżącą kopie dokumentów. Następnie pismem z 9 września 2013 r. H. B. zwróciła się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w T. o wydanie kserokopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy legalności budowy przepustu pod drogą gminną oznaczoną jako działka nr [...] w R.. Odpowiedzi na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. udzielił pismem z 11 września 2013 r. znak [...] poinformował H. B., iż podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w pismach z dnia 14 maja 2013 r. i 30 lipca 2013 r., oraz z uwagi na fakt, iż H. B. nie jest stroną postępowania w sprawie dotyczące przepustu pod drogą nr działki [...], nie mają zastosowania przepisy art. 74 K.p.a. Na powyższe zawiadomienie wpłynęło zażalenie H. B. z dnia 18 września 2013 r., po jego rozpoznaniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 24 stycznia 2014 r. uznał wniesione zażalenie za niedopuszczalne. Po rozpoznaniu skargi na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 355/14 oddalił skargę, wskazując, że art. 74 § 2 K.p.a. winien mieć zatem zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia wydania odpisu dokumentu z akt administracyjnych z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stroną postępowania. Postanowieniem z dnia 15 października 2014 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., na podstawie art. 73 § 1 i 2 i art.74 § 2 K.p.a., odmówił wydania H. B. kserokopii dokumentów z akt sprawy dotyczącej legalności budowy przepustu pod drogą gminną oznaczoną jako działka nr [...] w R., gm. [...]. Pismem z dnia 22 października 2014 r. H. B. złożyła zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora z dnia 15 października 2014 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 20 listopada 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), utrzymał zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 15 października 2014 r., znak: [...] w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest rozważanie zasadności wniosku H. B. o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy [...], dotyczących legalności budowy przepustu pod drogą gminną oznaczoną jako działka nr [...] w R. gm. R.. Podstawą do wydania odpisu z akt sprawy jest art. 73 K.p.a. Zdaniem organu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. prawidłowo wskazał na art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zauważono, że w toczącym się postępowaniu administracyjnym z akt, którego H. B. żąda kopii, nie przysługuje wnoszącej przymiot strony postępowania. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 15 października 2014 r. znak: [...], H. B. nie jest stroną postępowania dotyczącego legalności budowy przepustu pod drogą gminną oznaczoną jako działka nr [...] w R.. Słusznie więc Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił jej wydania kopii dokumentów z akt tejże sprawy. Jak wynika wprost z art. 73 K.p.a. prawo wglądu do akt sprawy oraz żądania odpisów lub kopii z akt sprawy przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Zatem brak było podstaw do rozpoznania wniosku H. B. pozytywnie i wydania jej żądanych kopii z akt postępowania znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo. Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie ulega wątpliwości, że w postepowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. a dotyczącym zbadania legalności wykonania przez Gminę [...] robót budowlanych związanych z wykonaniem przepustu betonowego pod drogą gminną stanowiącą działkę nr [...] w R., skarżąca nie została uznana za stronę. Istota tej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w postępowaniu o udostępnienie akt administracyjnych, prowadzonym w toku wyżej opisanego postępowania "głównego" (dotyczącego legalności wybudowania przepustu betonowego), należy odrębnie ustalać krąg stron. Innymi słowy czy w toku postępowania w sprawie udostępnienia akt administracyjnych należy ustalać krąg stron na potrzeby tego i tylko tego postępowania. Zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a uprawnienie to przysługuje stronie również po zakończeniu postępowania. Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 K.p.a. posługuje się pojęciem "strony" nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym" czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego". Pojęcie strony reguluje art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ten artykuł obowiązuje także na potrzeby postępowania uregulowanego art. 73 i 74 K.p.a. Tym samym skoro art. 73 § 1 K.p.a. wyraźnie stanowi, że strona ma prawo wglądu do akt a także sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów – to przepis ten wyraźnie wskazuje na pojęcie strony ustalone przez organ na potrzeby postępowania "głównego", a nie wpadkowego. Tym samym skoro w toku postępowania "głównego" organ nadzoru budowlanego określił krąg stron, to taki krąg i tylko takie strony mogą skorzystać z odrębnego (incydentalnego i wpadkowego) postępowania jakim jest postępowanie regulowane art. 73 i 74 K.p.a. dotyczące udostępnienia akt. Nie ma odrębnego katalogu stron na potrzeby postępowania we sprawie udostępnienia akt i odrębnego katalogu stron w postępowaniu "głównym". Gdyby tak było, to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego byłyby wewnętrznie sprzeczne. Okazałoby się bowiem, że można byłoby mieć status strony w postępowaniu zmierzającym do udostępnienia akt i uregulowanym na podstawie art. 73-74 K.p.a., ale nie być stroną w postępowaniu "głównym". Wówczas organ udostępniałby akta administracyjne stronie nie będącej stroną w postępowaniu "głównym". To już samo w sobie stanowiłoby sprzeczność. Idąc dalej tym tokiem rozumowania należałoby stwierdzić, że status strony w postępowaniu w sprawie udostępnienia akt należałoby ustalać na podstawie art. 28 K.p.a., a skoro tak, to musiałaby być odrębna podstawa prawa kreująca interes prawny w dostępie do akt i to inny niż interes prawny kreujący strony w postępowaniu "głównym". Ani art. 73 i 74 K.p.a., ani jakikolwiek inny przepis nie kreuje interesu prawnego w sposób odrębny i niezależny od interesu prawnego statuującego strony w postępowaniu "głównym". Art. 73 K.p.a. nie jest także podstawą do oceny prawidłowości ustalania kręgu stron w postępowaniu "głównym". Istotą postępowania uregulowanego w powołanych przepisach jest tylko kwestia udostępnienia akt postępowania, formy udostępnienia, zakresu udostępniania i zasad odmowy udostępniania. Skoro tak, to inne kwestie, jak ocena prawidłowości ustalania kręgu stron jest już poza przedmiotem tego wpadkowego postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie zna odrębnej instytucji władczego (administracyjnego) orzekania o posiadaniu przymiotu strony przez inne osoby niż wnioskodawca. Nie ma więc podstawy w toku zwyczajnego postępowania administracyjnego do wydawania decyzji lub postanowienia o uznaniu danej osoby za stronę lub odmowie uznania za stronę. Skoro zasadą jest nie wydawanie żadnego aktu administracyjnego co do odmowy przyznania danej osobie statusu strony w już toczącym się postępowaniu, to nie można innej instytucji prawnej jaką jest dostęp strony do akt postępowania administracyjnego interpretować w taki sposób, aby poprzez dostęp do akt badać prawidłowość ustalania kręgu stron w postępowaniu "głównym". Gdyby dopuścić taką możliwość, to byłoby to naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, od której nie ma wyjątków – zasady praworządności. Każdy organ administracji musi działać tylko i wyłącznie na podstawie prawa i nie może domniemywać dla siebie istnienia takiej podstawy, jeżeli jej nie ma. Rekapitulując należy stwierdzić, że w tej sprawie organy administracji nie naruszyły obowiązującego prawa i trafnie odmówiły udostępnienia akt podmiotowi, który nie został uznany za stronę w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności i ewentualnie legalizacji lub rozbiórki przepustu betonowego pod droga gminną. Zaprezentowane stanowisko znajduje także potwierdzenie w poglądach orzecznictwa sądowego. Przykładowo sądy administracyjne w następujących orzeczeniach: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1409/11, opub. w LEX nr 965109; Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 771/11, opub. w LEX nr 795295; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1485/07, opub. w LEX nr 445139, zajmowały identyczne stanowisko, zgodnie z którym art. 73 K.p.a. służy tylko podmiotowi, który został uznany za stronę w postępowaniu "głównym". Dla osób nie mających statusu stron lub którym organy takiego statusu nie przyznały, przysługuje uprawnienie do zapoznania się z aktami administracyjnymi na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (takie stanowisko szeroko zaaprobowało orzecznictwo sądowe, przykładowo: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 278/13, opub. w LEX nr 1408668; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 99/13, opub. w LEX nr 1326095; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 790/12, opub. w LEX nr 1295815; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2004/11, opub. w LEX nr 1138872). Mając powyższe na uwadze skargę skarżącej należało, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalić.