II SA/Wa 668/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, Danuta Kania, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2015 r. sprawy ze skargi P. C. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Raportem z dnia [...] października 2014 r. [...] P.C. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie w latach 1995-1999 oraz 2005-2013 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Żądanie wnioskodawca oparł na § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Do raportu policjant załączył oświadczenia innych policjantów. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] odmówił wydania zaświadczenia o pełnieniu przez P. C. służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 0,5% podstawy za każdy rok służby, tj. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Organ wskazał, że policjant nie posiada interesu prawnego do wystąpienia z żądaniem wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący stwierdził, iż niezasadne jest twierdzenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], iż skarżący nie ma interesu prawnego do żądania wydania przedmiotowego zaświadczenia, o czym świadczy między innymi fakt, iż Komendant Wojewódzki Policji w [...] w dniu [...] września 2009 r. wydał czynnemu policjantowi zaświadczenie o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest środkiem dowodowym w postępowaniu w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego lub wysokości świadczeń z tego tytułu. Postępowanie takie wszczynane jest na wniosek funkcjonariusza zwolnionego ze służby. Zdaniem organu interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury jest związany z postępowaniem w sprawie ustalenia prawa do emerytury. Kwestia ustalania uprawnień do zaopatrzenia emerytalnego uzależniona jest natomiast od zwolnienia policjanta ze służby w Policji. Organ wskazał, że żaden przepis prawa nie nakłada na funkcjonariusza Policji, będącego w czynnej służbie i wobec którego nie toczy się postępowanie o zwolnienie ze służby, obowiązku posiadania przedmiotowego zaświadczenia. Zaświadczenie takie jest wymagane dopiero w sytuacji, gdy rozpocznie się tryb związany ze zwolnieniem ze służby i przejściem funkcjonariusza na emeryturę. Nie można także skutecznie wywodzić istnienia po stronie funkcjonariusza interesu prawnego z faktu rozważania przez niego ewentualnego odejścia ze służby na emeryturę. Wobec [...] P. C. nie został zainicjowany tryb zwolnienia ze służby. W związku z powyższym organ uznał, iż skarżący nie ma interesu prawnego w żądaniu ustalenia przez organ administracji okoliczności warunkujących podwyższenie emerytury, gdyż ustalenie ww. okoliczności następuje w postępowaniu przed organem emerytalnym ustalającym prawo do emerytury i wysokość tego świadczenia. Odnosząc się do argumentów podniesionych przez skarżącego w zażaleniu organ wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 218 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, przy czym danymi takimi, są informacje zgromadzone przez ten organ przed wystąpieniem danej osoby o wystawienie zaświadczenia. Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji. Organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z już posiadanych dokumentów. Zdaniem organu niedopuszczalne jest tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Organ nie może zatem prowadzić dowodów podlegających ocenie wiarygodności, jak np. przesłuchanie świadków. Ustosunkowując się do zarzutu, iż organ wydał zaświadczenie o pełnieniu służby w warunkach uprawniających podwyższenie emerytury policjantowi w służbie Komendant Główny Policji wskazał, iż postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści jest każdorazowo postępowaniem indywidualnym, niezależnym, znajdującym oparcie w określonym stanie faktycznym. Dla bytu przedmiotowego postępowania nie ma znaczenia stan faktyczny dotyczący innych funkcjonariuszy. Zdaniem organu z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa nie można wywodzić obowiązku wydawania przez organ takich samych rozstrzygnięć. Nie istnieje bowiem możliwość skutecznego zakwestionowania danego rozstrzygnięcia poprzez powołanie się na odmienny wynik postępowania w innej sprawie. Organ wskazał, że powołany przez stronę wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 579/10 prezentujący pogląd odmienny od ugruntowanego stanowiska KGP wiąże w konkretnej sprawie. Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi P. C., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, skarżący zarzucił: 1. błąd w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy polegający na stwierdzeniu braku podstaw do wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, 2. błąd w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy polegający na stwierdzeniu braku interesu prawnego w uzyskaniu przedmiotowego zaświadczenia i uznanie, że ustalenie tych okoliczności nastąpi dopiero w postępowaniu przed organem emerytalnym, który ustala prawo do emerytury i wysokość tego świadczenia, 3. naruszenie prawa procesowego: - art. 7, 8 oraz 77 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, że organ I instancji w sposób należyty przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w sytuacji gdy organ I instancji ustalił, iż skarżący posiada interes prawny pozwalający mu na uzyskanie przedmiotowego zaświadczenia, - art. 7, 8 oraz 77 § 1 k.p.a., polegające na braku wszechstronnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego, - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie nienależytego i błędnego uzasadnienia postanowienia z uwagi na to, że organ II instancji w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego jego zdaniem skarżący może starać się o uzyskanie przedmiotowego zaświadczenia dopiero po odejściu ze służby, - art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia, w sytuacji braku podstaw do jego zastosowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skarżący podał, iż w wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 579/10 WSA w Gdańsku wskazał, że jakkolwiek zaświadczenie potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza Policji służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu przewidziane zostało w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi Policji, jednak z konstrukcji przepisów rozporządzenia nie wynika, że o wydanie takiego zaświadczenia funkcjonariusz może ubiegać się tylko w związku z przejściem na emeryturę lub niedalekim w czasie zakończeniem służby. Brak jest przeszkód, by funkcjonariusz jeszcze w czasie pełnienia służby uzyskał takie zaświadczenie, które złożone do akt osobowych może zostać wykorzystane do ustalenia wymiaru przyszłej emerytury policjanta. Fakt, że okoliczności mające znaczenie dla prawa i wysokości emerytury skarżącego są badane w postępowaniu przed organem emerytalnym, nie wyklucza ubiegania się o wydanie zaświadczenia za zakończone już okresy służby przed wszczęciem postępowania przed organem emerytalnym. Skarżący zwrócił uwagę, że postępowanie w sprawie o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie przez funkcjonariusza Policji służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, może okazać się czasochłonne i skomplikowane. Ponadto zauważył, iż dokumentacja funkcjonariusza dotycząca przebiegu jego służby jest po upływie 2-5 lat niszczona. Zdaniem skarżącego przyjęcie stanowiska prezentowanego przez organ I i II instancji prowadzi do niekorzystnego dla odchodzącego na emeryturę funkcjonariusza wydłużenia procedury związanej z ustaleniem prawa do zaopatrzenia emerytalnego oraz określenia wysokości świadczenia z tego tytułu. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 k.p.a.). Ustawodawca wskazał jednocześnie w art. 218 § 1 k.p.a., że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu. Prawidłowe było postanowienie organu I instancji odmawiające wydania skarżącemu zaświadczenia o pełnieniu służby w latach 1995-1999 i 2005-2013 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 0,5% podstawy za każdy rok służby, tj. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Sąd podziela pogląd organów, co do braku po stronie [...] P. C. – funkcjonariusza pozostającego w służbie – interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.). Zasadnie organy wskazały, że obecnie wnioskodawca ma wyłącznie interes faktyczny, co nie stanowi podstawy do skutecznego żądania wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści. Okoliczność podniesiona przez P. C. w zażaleniu dotycząca wydania przez organ innemu funkcjonariuszowi pozostającemu w służbie zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury nie stanowi podstawy do wywodzenia przez [...] P. C. interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia. Kwestia prawidłowości wydania innej osobie zaświadczenia o określonej treści nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Sąd podziela pogląd organu, że interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury związany jest z postępowaniem w sprawie ustalenia prawa do emerytury. Interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia musi być aktualny w chwili złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia. Z akt sprawy nie wynika, aby przed Dyrektorem Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego P. C. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (v. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 868/11, orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 30 listopada 1993 r., sygn. akt II SA 1783/93; wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r., sygn. akt IV SA 1254/88; powoł. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod redakcją R. Hausera, Warszawa 1995, str. 112). Chodzi zatem o ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Pozostawanie funkcjonariusza w służbie wyklucza istnienie interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia wskazanej wyżej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela poglądu zaprezentowanego w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 579/10. Argumenty skarżącego dotyczące określonego czasu archiwizacji dokumentów z zakresu przebiegu służby funkcjonariusza Policji także nie stanowią o istnieniu interesu prawnego. Organy nie naruszyły w tej sprawie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126, jak też art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji zawierają wymagane prawem elementy i wyjaśniają powody i zasadność podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W sprawie nie zostały naruszone także przepisy art. 217 § 1 i 2 oraz art. 218 § 1 k.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.