I OSK 3252/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 299/15 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności głównej oraz odsetek ustawowych z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 30 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 299/15 oddalił skargę R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności głównej oraz odsetek ustawowych z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny: R. M. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. wystąpił o umorzenie należności alimentacyjnych wypłaconych jego dzieciom z funduszu alimentacyjnego w wysokości 11400,27 zł, powołując się na trudną sytuację zdrowotną, majątkową i rodzinną, w szczególności wskazując, że może być zatrudniony jedynie w warunkach pracy chronionej. Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] odmówił R. M. umorzenia należności głównej (11400,27 zł) oraz odsetek ustawowych (959,80 zł) z tytułu wypłaconych w okresie świadczeniowym 2010/2011 oraz 2011/2012 świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobom uprawnionym uznając, że sytuacja życiowa i zdrowotna skarżącego nie uzasadnia uwzględnienia wniosku oraz podnosząc, że nie można wykluczyć polepszenia stanu zdrowia strony, a tym samym poprawy jego sytuacji życiowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpoznaniu odwołania R. M., decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wydane w oparciu o art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", ma charakter uznaniowy i jest uzależnione od stwierdzenia szczególnych okoliczności opartych na sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy. Kolegium potwierdziło ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie i podzieliło ocenę przesłanek odmowy uwzględnienia wniosku o umorzenie należności alimentacyjnych. Zdaniem organu odwoławczego sytuacja życiowa skarżącego jest trudna, jednak wykazywane okoliczności nie pozwalają na wyjątkowe potraktowanie i całkowite zwolnienie go z zobowiązania. Skarżący posiada stały dochód oraz możliwość wsparcia ze środków pomocy społecznej. Dochody te stanowią świadczenia o charakterze socjalnym, które - zgodnie z przepisami o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - nie mogą być przedmiotem zajęcia na poczet egzekucji ciążących na stronie należności alimentacyjnych. Decyzja o umorzeniu należności nie miałaby więc żadnego wpływu na sytuację dochodową skarżącego. W ocenie organu przedstawiane przez stronę okoliczności nie mogą stawiać go w sytuacji uprzywilejowanej w stosunku do innych dłużników alimentacyjnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł R. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 30 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 299/15 oddalił skargę R. M. Sąd przyjął jako prawidłowe ustalenia organu administracji publicznej dotyczące sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego podkreślając, że wbrew zarzutom skargi organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Sąd zaznaczył, że przesłankami umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, stosownie do art. 30 ust. 2 ustawy, są wyłącznie jego sytuacja dochodowa i rodzinna, które obiektywnie uniemożliwiają wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Na sytuację dochodową dłużnika składają się dochody otrzymywane z różnych tytułów, a także takie okoliczności, jak np. stan jego zdrowia czy możliwości uzyskania dochodu; na sytuację rodzinną skład się natomiast ustalenie czy prowadzi on samodzielnie gospodarstwo, czy też wspólnie z innymi osobami bliskimi, czy i jakie świadczenia ponosi na ich rzecz. Sąd podzielił stanowisko organu, że wskazywane przez skarżącego okoliczności (trudna sytuacji życiowa i zdrowotna) nie stanowią przesłanki uzasadniającej uwzględnienie wniosku o umorzenie należności. Zwłaszcza, że mimo iż skarżący jest osobą bezrobotną i niepełnosprawną o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, to jego sytuacja jest stabilna –utrzymuje się z zasiłku stałego, nie posiada żadnych osób na utrzymaniu ani zaległości finansowych i jest zdolny do podjęcia odpowiedniego zatrudnienia w warunkach pracy chronionej. Za trafne uznano twierdzenia organu, że fakt pogorszenia się sytuacji dochodowej i życiowej skarżącego w porównaniu do poprzednio rozpatrywanego wniosku o umorzenie należności, nie oznacza automatycznie zasadności kolejnego wniosku. Za niezasadny uznano ponadto zarzut nieuwzględnienia wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego lekarza medycyny pracy, który - zdaniem Sądu - nie przyczyniłby się w żadnym zakresie do wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie. R. M., reprezentowany przez radcę prawnego E. C., wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W skardze zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a zamiast zastosowania art. 151 P.p.s.a. oraz naruszenie art. 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo braku wyczerpującego zbadania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przekroczenie granic uznania administracyjnego poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, a tym samym niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnieniu stanu faktycznego, co uchybiło obowiązkowi załatwienia przez organ sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 30 ust. 2 ustawy polegającą na uznaniu, że należy interpretować go w sposób rozszerzający. Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez umorzenie zaległości alimentacyjnych wraz z naliczonymi odsetkami. W piśmie z dnia [...] października 2016 r. wniesiono o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organy administracji publicznej przekroczyły granice uznania administracyjnego niedokonując wnikliwej analizy sytuacji życiowej, dochodowej, a zwłaszcza zdrowotnej skarżącego oraz nieprzeprowadzając dodatkowych dowodów w tym zakresie. Zarzucono, że ustalenie przesłanek z art. 30 ust. 2 ustawy powinno być dokonane na podstawie danych odzwierciedlających aktualną sytuację dłużnika, tj. stan istniejący bezpośrednio przed wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia należności, co wynika m.in. z poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 371/11. Zebrany materiał dowodowy powinien być zatem uzupełniony. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną stanowisko organów, głównie w kwestii stanu zdrowia skarżącego, będącego osobą niepełnosprawną i cierpiącego na liczne schorzenia, jest dowolne i zbyt ogólnikowe, zwłaszcza w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1685/07, gdzie wskazano, że na sytuację dochodową dłużnika składają się nie tylko otrzymywane z różnych tytułów dochody, ale także i inne okoliczności – stan zdrowia i możliwość uzyskania dochodu. Sąd I instancji powinien był zatem uchylić wydane w sprawie decyzje organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Skarga kasacyjna zarzuca zaskarżonemu wyrokowi zarówno naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. zamiast zastosowania art. 151 P.p.s.a. oraz naruszenie art. 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń organów administracyjnych w zakresie stanu faktycznego i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 ustawy poprzez uznanie, że należy interpretować go w sposób rozszerzający. Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Kwestionowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja została wydana na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Wydanie więc decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego musi zostać poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy oraz jej analizą, z zachowaniem wymogów proceduralnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, co wynika także z art. 25 wskazanej ustawy. Organ administracji powinien zatem nie tylko poczynić ustalenia w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści, ale także załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organ właściwy wierzyciela powinien więc rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz okoliczności uzasadniające zakres jej ewentualnego zastosowania, co następnie winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Wbrew twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej, stan faktyczny ustalony przez organy administracji i zaaprobowany przez Sąd nie budzi zastrzeżeń. Nie jest słuszny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku pełnych ustaleń co do sytuacji zdrowotnej skarżącego i możliwości zarobkowych oraz nieuzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i organ administracji uwzględniły sytuację dochodową i zdrowotną skarżącego w kontekście przesłanek umorzenia, jednakże dokonały odmiennej oceny tych okoliczności niż chce tego skarżący. Prawidłowo przy tym Sąd zaznaczył, że wybór rozstrzygnięcia po dokonaniu analizy należy do organu administracji działającego w ramach uznania administracyjnego. Jeśli chodzi zaś o materiał dowodowy, to po pierwsze autorka skargi kasacyjnej nie wskazuje, jaki miałby to być dowód uzupełniający, a po drugie pomija tę okoliczność, że organy administracji nie kwestionowały stanu zdrowia skarżącego, co oznacza, że przeprowadzenie uzupełniającego dowodu jest niepotrzebne. Zarzuty skargi kasacyjnej w istocie wskazują, że skarżący nie zgadza się jedynie z tym, że ustalone okoliczności nie stanowią podstawy do umorzenia jego należności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji sprostały powyższym wymaganiom. Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że sytuacja dochodowa i rodzinna skarżącego została należycie wyjaśniona. Uzasadnienie decyzji, odzwierciedlające ustalenia jak i rozważania organu, pozwalało Sądowi pierwszej instancji na wniosek o zachowaniu przez organy granic uznania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji dokonał należytej kontroli zaskarżonej decyzji w świetle przepisów P.p.s.a. i postępowania administracyjnego. Nie można zaskarżonemu wyrokowi zarzucić – jak chce tego autorka skargi kasacyjnej – ani lapidarności ani braku logiki, ani działania wbrew zasadom doświadczenia życiowego. Nie można zatem skutecznie zarzucić Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organy administracji publicznej nie dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zatem Sąd pierwszej instancji miał podstawy do zastosowania art. 151 P.p.s.a. i oddalenia skargi. Z kolei zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. jest o tyle niezasadny, że przepisy te określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd może go naruszyć wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową (rozpoznając skargę na akt lub czynność nie poddane jego kognicji) bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości (poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną - art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Nie może zaś uchybić wskazanej wyżej normie prawnej dokonując tej kontroli. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci art. 30 ust. 2 ustawy należy wskazać, że z treści tego unormowania wynika uznaniowy charakter decyzji wydawanych na jego podstawie. Tym samym wybór sposobu załatwienia wniosku strony o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego zależy wyłącznie od woli organu właściwego wierzyciela nawet wtedy, gdy w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające jego uwzględnienie, z tym oczywiście zastrzeżeniem, iż nie może to oznaczać dowolności podjętego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, iż sądowa kontrola uznania administracyjnego jest ograniczona wyłącznie do oceny tego, czy w sprawie zachodzą warunki materialnoprawne, uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Tak jak powyżej wskazano materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że określonym powinnościom organu administracji w toku postępowania administracyjnego uchybiono. Wniosek skarżącego został bowiem rozpatrzony przy uwzględnieniu jego sytuacji dochodowej i rodzinnej przez niego przedstawionej, a wyciągniętych na tej podstawie wniosków nie można uznać, jak to twierdzi skarżący, za dowolne. Skarżący zresztą w skardze kasacyjnej ustaleń tych nie kwestionuje, a jedynie prowadzi polemikę z ich oceną dokonaną przez organ administracji i Sad pierwszej instancji. Zauważyć przy tym trzeba, jak trafnie wywodzi Sąd pierwszej instancji, że wprawdzie sytuacja dochodowa i rodzinna wnioskodawcy może co do zasady stanowić przesłankę umorzenia przez organ właściwy wierzyciela tego rodzaju należności, jednakże wybór rozstrzygnięcia po dokonaniu jej analizy, jak już wyżej wskazano, należy ostatecznie do organu administracji, który w rozpatrywanej sprawie przedstawił swoje stanowisko w sposób wyczerpujący i logiczny. Nadto, należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że sytuacja dochodowa i rodzinna wnioskodawcy, który jest osobą bezrobotną i niepełnosprawną, ale zdolną do pracy w warunkach pracy chronionej, nie stanowi wystarczającej przesłanki do uwzględnienia jego wniosku. Ponadto należy mieć na uwadze fakt, że wszelkiego rodzaju zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego (lub świadczeń z nim związanych) mają charakter wyjątkowy i jako takie, zgodnie z ogólnymi regułami interpretacyjnymi, powinny być interpretowane w sposób ścisły a nie rozszerzający. Nie jest przy tym zrozumiały zarzut skargi kasacyjnej wobec Sądu pierwszej instancji co do konieczności interpretowania art. 30 ust. 2 ustawy w sposób rozszerzający. Umorzenie zatem powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego lub jego rodziny nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Stan taki powinien być jednak efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby takie szczególne okoliczności miały miejsce. Z powyższych względów trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy administracji publicznej nie przekroczyły w niniejszej sprawie granic uznania administracyjnego przyjmując, że sytuacja skarżącego nie uzasadnia uwzględnienia jego wniosku o umorzenie należności. Z powyższych względów, należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił. Zwrócić należy uwagę, że autorka skargi kasacyjnej składając wniosek o uchylenie wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez umorzenie zaległych należności alimentacyjnych wraz z naliczonymi odsetkami zapomina jaka jest rola sądów administracyjnych. Przypomnieć należy, że sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do jej istoty. Nie zastępuje więc, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań. Rolą sądu administracyjnego, orzekającemu w granicach sprawy i na podstawie ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego sprawy, jest przeprowadzenie kontroli i oceny działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a.