I OSK 3480/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Burmistrza Miasta Rabka – Zdrój, K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 lipca 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 55/15 w sprawie ze skargi K.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania Burmistrza Miasta Rabka - Zdrój w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargi kasacyjne Wyrokiem z dnia 31 lipca 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 55/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi K. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój do wydania w terminie 14-stu dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 13 czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej; stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli K. W. oraz Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój, prawidłowo reprezentowani. K. W. zaskarżył wyrok w części orzekającej o odmowie wymierzenia grzywny organowi z tytułu przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, pomimo stwierdzenia iż przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i domagał się uchylenia orzeczenia w tej części i przekazania w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z 153 oraz art. 170 p.p.s.a. przy dokonanej przez Sąd I instancji ocenie zastosowania przez organ w przedmiotowym postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej art.97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji jakoby uporczywe niezgodne z prawem stosowanie przez Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój instytucji zawieszenia postępowania w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej, powodujące rażącą przewlekłość tego postępowania, nie wymagało zdyscyplinowania organu poprzez wymierzenie organowi grzywny, zapobiegającej dalszemu uporczywemu stosowaniu przez organ instytucji zawieszenia postępowania, a co za tym idzie, zapobiegającej dalszej rażącej przewlekłości w załatwieniu sprawy udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji, gdy o braku podstaw prawnych do stosowania instytucji zawieszenia postępowania w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej w przedmiotowej sprawie przesądzono wcześniej prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych zapadłymi w tej sprawie (wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 325/13 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2409/14), wiążącymi organ w przedmiotowej sprawie udostępnienia informacji publicznej na podstawie jednoznacznej dyspozycji art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. w związku z art.21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Z kolei Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez nie odrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że Skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; 2. art. 149 § 1 p.p.s.a poprzez przyjęcie, że organ prowadził przewlekle postępowanie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; 3. art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przewlekle prowadzone postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; 4. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie, wobec okoliczności, iż organ nie prowadził przewlekle postępowania; 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w treści uzasadnienia, zdarzeń, które nie mogły być formalnie wzięte przez organ pod uwagę, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; 6. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie za podstawę wyroku stanu sprawy nie istniejącego w aktach sprawy administracyjnej, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; 7. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez dopuszczenie bez formalnego postanowienia dowodów w postaci nieprawomocnych wyroków, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że do postępowania prowadzonego na podstawie u.d.i.p. nie stosuje się przepisów k.p.a., gdy tymczasem prawidłowa wykładnia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 1 pkt 1 k.p,a. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że do postępowania prowadzonego na podstawie u.d.i.p. stosuje się przepisy k.p.a., przez co wypełniona została dyspozycja 2. art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię art. 174 pkt 1 p.p.s.a.; i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że do postępowania prowadzonego na podstawie u.d.i.p. nie stosuje się przepisów k.p.a., gdy tymczasem prawidłowa wykładnia art. 16 ust. 2 u.d.i.p, oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że do postępowania prowadzonego na podstawie u.d.i.p. stosuje się przepisy k.p.a., przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w obu skargach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. Skarga kasacyjna K. W. dotyczy tylko tej części wyroku, która nie wymierza grzywny Burmistrzowi Miasta Rabka-Zdrój, mimo orzeczenia zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza. Jednak niewymierzenie przez Wojewódzki Sąd grzywny Burmistrzowi nie narusza art. 149 § 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi "w przypadku uwzględnienia przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i w wyniku tego zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności oraz stwierdzenia dopuszczenia się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, sąd ten może ponadto orzec o wymierzeniu grzywny organowi. Wymierzenie grzywny może nastąpić z urzędu lub na wniosek. Do uprawnienia tego bądź to w razie skorzystania z niego, bądź nie wojewódzki sąd powinien się odnieść i uzasadnić swoje stanowisko. W zaskarżonym przez K. W. wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił przyczyny, dla których nie skorzystał z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wskazał po pierwsze, na fakultatywność tego środka dyscyplinującego, a po drugie podkreślił, że choć organ działa przewlekle, to przyczyny tej przewlekłości wyjaśnia szczegółowo, choć z wyrażonym przez organ stanowiskiem Sąd zgodzić się nie może. Ocenę Wojewódzkiego Sądu co do niezastosowania środka z art. 149 § 2 p.p.s.a. należy podzielić. Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój prowadząc postępowanie z wniosku K. W. o udzielenie informacji publicznej podejmuje czynności procesowe, które przedłużają postępowanie (zawieszenie postępowania), jednak wynika to z błędnego stanowiska prezentowanego przez ten organ. Stanowisko to należy zaliczyć do niewłaściwej interpretacji przepisów, z czym zasadnie nie zgadza się organ wyższego stopnia i Wojewódzki Sąd, ale co nie wymaga wymierzenia grzywny. Z tych przyczyn skargę kasacyjną K. W. należało oddalić. Jeżeli zaś idzie o skargę kasacyjną Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój to podkreślić należy, że wprowadzona, obok już istniejącej bezczynności organu, instytucja przewlekłości postępowania polega na takim jego prowadzeniu, które mimo wykonywania różnych czynności procesowych przez organ sprawy nie załatwia. Każdy wniosek złożony do organu przez stronę powinien zostać załatwiony co do istoty w określonych przepisami terminach. Nie wykonanie takiego obowiązku przez organ w ogóle jest bezczynnością, natomiast dokonywanie różnych czynności, które do załatwienia sprawie nie prowadzą, nie są potrzebne, a postępowanie przedłużają, jest przewlekłym prowadzeniem postępowania. K. W. złożył do Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój wniosek o udzielenie informacji publicznej. Załatwienie takiego wniosku podlega rygorowi ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764), "ustawa", a zasadą w tym postępowaniu jest, jak prezentuje się w orzecznictwie, udostępnienie informacji, gdyż każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej – art. 2 ust. 1 ustawy, zaś ograniczenie tego prawa jest wyjątkiem w przypadkach ściśle wskazanych w przepisach – art. 5 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy. Terminy na załatwienie spraw z zakresu informacji publicznej są ściśle określone w przepisach ustawy i bardziej restrykcyjne aniżeli w zwykłych postępowaniach. W sprawie zachodzi trochę nietypowa sytuacja, jeżeli idzie o możliwość zastosowania przez Wojewódzki Sąd art. 149 p.p.s.a. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej – kopii umów zawartych od 1 stycznia 2012 r. do 13 czerwca 2013 r. przez Gminę Rabka-Zdrój z kancelarią adw. Małgorzaty Wassermann – K. W. złożył do Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój 13 czerwca 2013 r. W sprawie załatwienia tego wniosku orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z 28 lutego 2014 r. II SAB/Kr 325/13 zobowiązał Burmistrza do rozpoznania wniosku, zakreślając organowi termin. Wyrok ten został wydany w przedmiocie bezczynności, bo tego dotyczyła skarga, zatem w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd w Krakowie odniósł się do kwestii czy istnieje tożsamość spraw, czy ww. wyrok (od którego skarga kasacyjna została oddalona – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2015 r. I OSK 2409/14) został wykonany, a co za tym idzie czy możliwe jest zastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a. w rozpoznaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w niniejszej sprawie nie ma przeszkód formalnych do rozpoznania skargi, z czym należy się zgodzić. Wyrok Wojewódzkiego Sądu z 28 lutego 2014 r. został wydany w przedmiocie bezczynności organu, co jest instytucją różną od przewlekłego prowadzenia postępowania, zatem skargę na przewlekłość można było rozpoznać. Jednak możliwość jej uwzględnienia w świetle art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zależała od oceny czy ww. wyrok został wykonany przez organ, bowiem o ile bezczynność i przewlekłość nie są przedmiotowo tożsame to w sprawie chodziło o ten sam wniosek. Po wydaniu wyroku z 28 lutego 2014 r. Burmistrz rozstrzygał wniosek wydając 8 września 2014 r. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ale uchylona ona została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, a postępowanie o odmowie udostępnienia informacji umorzono – decyzja z 1 grudnia 2014 r. Zasadna zatem była ocena skargi na przewlekłość co do meritum, tj. czy przewlekłość w sprawie miała miejsce. Ocena ta sprowadzała się do okresu po wydaniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z 1 grudnia 2014 r. do dnia orzekania przez Wojewódzki Sąd. Po otrzymaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Burmistrz przedłużył termin załatwienia sprawy, a następnie zawiesił postępowanie z tego względu, że adw. Małgorzata Wassermann wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego z 1 grudnia 2014 r. Takie działanie organu Wojewódzki Sąd uznał za przewlekłe prowadzenie postępowania o charakterze rażącym. Ostateczna decyzja Kolegium dała Burmistrzowi wytyczne co do załatwienia wniosku K. W., jednak organ wbrew nim podjął czynności procesowe zbędne, niczym nie uzasadnione, niezgodne z przepisami, zatem takie, które powodują właśnie przewlekłość postępowania. Słusznie za takie uznał je Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku i skargę uwzględnił. Skarga kasacyjna Burmistrza zatem nie mogła być uwzględniona. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.