I OSK 3214/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aneta Zaborowska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 548/15 w sprawie ze skargi U. N. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 548/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej również: Sąd I instancji; Sąd; WSA w Kielcach), na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369], z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę U. N. (dalej również: skarżąca; strona) na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego (dalej również: Wojewoda; organ odwoławczy; organ II instancji) z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy. We wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Oddział w T. wystąpiła o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w W., obręb [...], gmina W. poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przez tę nieruchomość przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego, tj. gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 PN 6,3 MPa, MOP 6,0 MPa relacji [...], wraz z linią światłowodową. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Starosta S. (dalej również: Starosta; organ I instancji), działając na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 4 i 6 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm. – dalej: u.g.n.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), postanowił: - w pkt. 1. osnowy decyzji: ograniczyć sposób korzystania z wyżej opisanej nieruchomości stanowiącej własność U. N., dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...], poprzez udzielenie P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Oddział w T. (dalej również: inwestor; Spółka) zezwolenia na przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego, tj. gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 PN 6.3MPa MOP 6.0 MPa relacji [...], wraz z linią światłowodową – zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. w granicach sołectw gminy (Dz. Urz. Woj. Święt. z 2012 r., poz. 82 i z 2013 r., poz. [2]315); - w pkt. 2. osnowy decyzji: ustanowić pas strefy kontrolowanej gazociągu DN 500 na działce nr [...] na czas jego eksploatacji, o powierzchni ok. [...] m kw. – jako trwałe ograniczenie praw rzeczowych na nieruchomości objętej wnioskiem. W dalszych punktach osnowy Starosta rozstrzygnął o zasadach udostępniania przedmiotowej nieruchomości na potrzeby przeprowadzenia czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii lokalizowanego na niej urządzenia; obowiązku przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót wymienionych w pkt. 1, a także o warunkach na jakich może zostać właścicielowi nieruchomości przyznane odszkodowanie. Starosta określił, że gazociąg zaprojektowano w przebiegu równoległym do wschodniej granicy działki nr [...], w odległości 4,0 m od granicy; w odległości ok. 34,0 m od południowej granicy działki trasa gazociągu zbliża się do wschodniej granicy, a w odległości ok. 57,5 m przechodzi na sąsiednią działkę nr [...]. Wojewoda Świętokrzyski, w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania U. N., decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 9a i art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2015 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że stanowiąca własność U. N. nieruchomość położona w W., obręb [...], gmina W., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy W., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2011 r. oraz jego zmianą podjętą uchwałą nr [...]Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2013 r.; przedmiotowa działka nr [...] położona w W. znajduje się na terenie o symbolu [...] i [...] , tj. na terenach upraw rolniczych, łąk i pastwisk; zmiana planu dopuszcza realizację planowanego przesyłowego gazociągu wysokoprężnego DN 500 relacji [...], wraz z obiektami, urządzeniami i infrastrukturą techniczną, w tym światłowodem. Organ II instancji uznał, że okoliczność ta powoduje, iż przedmiotowa działka może być przeznaczona pod realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., gdyż celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zdaniem organu odwoławczego, podstawowa przesłanka zawarta w art. 124 u.g.n. została spełniona, gdyż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w sposób nienaruszający ustaleń wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda stwierdził, że działka nr [...] zgodnie z ewidencją gruntów stanowi łąki trwałe – LIII, w związku z czym lokalizacja trasy gazociągu nie zmieni podstawowego przeznaczenia działek oraz nie wprowadzi znaczących ograniczeń w sposobie przyszłego ich zagospodarowania, a jedyną uciążliwością będzie strefa ograniczonego użytkowania pasa terenu. Nadto organ odwoławczy podniósł, że po realizacji inwestycji będzie możliwe dalsze dotychczasowe wykorzystanie nieruchomości. Wojewoda stwierdził, że w sprawie były prowadzone wymagane negocjacje, a materiał dowodowy sprawy zawiera m.in. protokół z negocjacji z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody na budowę przedmiotowego gazociągu na działce nr [...]wraz z projektem umowy cywilnoprawnej i załącznikiem graficznym; z dokumentu wynika, że właścicielka nieruchomości odmówiła zgody na jej udostępnienie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek o wydanie na podstawie art. 124 u.g.n. decyzji został złożony przez pełnomocnika inwestora dopiero wobec braku porozumienia i niepodpisania umowy cywilnoprawnej pomiędzy inwestorem a właścicielką przedmiotowej działki; wniosek zawierał wymagane przepisem art. 116 u.g.n. dokumenty i uzasadnienie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez przyznanie nadrzędności interesu publicznego nad interesem obywatela, organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wyjaśnił, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Organ odwoławczy uznał ten zarzut za chybiony, stwierdzając, że organ I instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywatela, a ponadto podjęte rozstrzygnięcie szczegółowo uzasadnił. Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowy gazociąg zapewni przesył gazu ziemnego z S. w kierunku O.. i K.; inwestycja zapewni bezpieczeństwo zaopatrzenia w paliwo gazowe odbiorców, gdyż obecnie eksploatowany gazociąg DN 300 pracuje na granicy możliwości technicznych oraz uniemożliwia zwiększenie dostaw gazu w rejonie O. i K.; ponadto jest on wyeksploatowany i w złym stanie technicznym, co przekłada się na bezpieczeństwo ludzi i mienia. Organ odwoławczy podał, że trasa projektowanego gazociągu została wyznaczona przy uwzględnieniu warunków terenowych (np. przekroczenie istniejących dróg), technicznych (np. wyeliminowanie zbędnych załamań i kierunków trasy, co ma wpływ na ewentualne awarie), obowiązujących przepisów prawa oraz uwarunkowań ewidencyjnych i urbanistycznych. Organ dodał, że zdaniem wnioskodawcy zmiana projektowanej trasy jest niemożliwa, gdyż skutkowałaby wprowadzeniem dodatkowych punktów zmiany kierunku przebiegu gazociągu; przyczyniłoby się to do dodatkowego ryzyka pojawienia się potencjalnych miejsc awarii oraz utrudniłoby lub wręcz uniemożliwiło zastosowanie urządzeń diagnostycznych; wiązałoby się to także ze zwiększeniem długości i obszaru strefy kontrolowanej projektowanej inwestycji. Ponadto organ odwoławczy uznał za bezzasadny zarzut dotyczący przeprowadzenia gazociągu trasą omijającą przedmiotową nieruchomość skarżącej. W tych warunkach Wojewoda stwierdził, że organ I instancji wyważył interes prywatny z interesem publicznym, a przeznaczenie przedmiotowej działki zostało już wcześniej określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia oddziaływania inwestycji w zakresie bezpieczeństwa oraz jego sprzeczności z normami środowiskowymi, Wojewoda stwierdził, że przepis art. 124 u.g.n. nie nakłada na organy takiego obowiązku. Przybliżając cele, którym ma służyć planowana inwestycja, w tym kwestie dotyczące poprawy bezpieczeństwa, organ II instancji uznał, że przebieg gazociągu i jego lokalizację poprzedziła analiza warunków terenowych, obowiązujących przepisów prawa oraz uwarunkowań technicznych i urbanistycznych, co uzasadniało wydanie zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach U. N. zarzuciła decyzji Wojewody Świętokrzyskiego rażące naruszenie fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego – prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. i skonkretyzowanej w art. 77 k.p.a., a także bezzasadne przyjęcie nadrzędności interesu publicznego nad słusznym interesem strony – poprzez bezzasadne pozbawienie władztwa nad rzeczą, jak również pominięcie okoliczności, że usytuowanie gazociągu jest sprzeczne z normami środowiskowymi. WSA w Kielcach, motywując swoje rozstrzygnięcie, wyjaśnił, że unormowanie z art. 124 u.g.n. jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia, zdefiniowanego w art. 112 ust. 2 u.g.n., w związku z tym może być dokonane jedynie w sytuacji, gdy cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób, niż poprzez ograniczenie praw do nieruchomości (art. 112 ust. 3). Sąd wyjaśnił, że decyzja udzielająca zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości prac określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzedza rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę inwestycji, w którym stanowi dowód posiadania przez wnioskodawcę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie zostało prawidłowo ustalone przeznaczenie działki nr [...] położonej w W. w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy W., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2011 r. oraz zmienionym uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wskazując na to, że przedmiotowa działka znajduje się na obszarze oznaczonym w symbolu [...] i [...], stanowiącym tereny upraw rolniczych, łąk i pastwisk, Sąd stwierdził, że uchwała o zmianie planu miejscowego dopuściła realizację przesyłowego gazociągu wysokoprężnego DN 500 relacji [...] wraz z obiektami, urządzeniami i infrastrukturą techniczną w tym światłowodem. Z tej przyczyny Sąd uznał, że przedmiotowa działka może być przeznaczona pod realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Sąd wyjaśnił zarazem, że celem publicznym w rozumieniu ustawy jest bowiem, m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. WSA w Kielcach stwierdził, że w planie określono teren, obejmujący m.in. działkę nr [...], na którym przewiduje się realizację gazociągu wysokoprężnego DN 500, co było warunkiem niezbędnym do podjęcia negocjacji z właścicielką nieruchomości celem udostępnienia nieruchomości na potrzeby realizacji tego celu, a w przypadku, gdyby do ugody nie doszło – do wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n. Sąd zaznaczył w tym względzie, że plan miejscowy nie rozstrzyga o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, sprecyzowanie tego ograniczenia następuje dopiero w decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. i złożenie wniosku zostało poprzedzone rokowaniami z właścicielem, których przedmiotem było udzielenie przez niego zgody na wykonanie prac związanych z realizacją na jego gruncie inwestycji celu publicznego. W tym względzie Sąd zwrócił uwagę na przebieg negocjacji, jakie miały miejsce pomiędzy stronami, począwszy od dnia [...] maja 2012 r. Sąd stwierdził, że warunki przedstawione przez obie strony były dla nich wzajemnie nie do zaakceptowania i uniemożliwiały wypracowanie kompromisu, który czyniłby zbędnym wydanie decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. Zdaniem Sądu, złożenie przez Spółkę wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości skarżącej świadczy de facto o zakończeniu przez inwestora tej fazy postępowania. Sąd I instancji uznał, że wbrew stanowisku skarżącej brak porozumienia stron był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie kontrolowanej decyzji zostało poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji. Ponadto Sąd zaznaczył również, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób przewidziany w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane żadnymi regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, poza obowiązkiem zainicjowania ich poprzez przedstawienie swojej propozycji rozstrzygnięcia; rokowania mogą też zostać zakończone w każdym czasie. Podkreślił, że w trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji organu okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, bowiem rolą organów było wyłącznie zbadanie faktu, czy rokowania odbyły się oraz czy na ich podstawie strony zawarły umowę, czy doszło do porozumienia pomiędzy nimi. Sąd podniósł, że organy administracji nie mogły angażować się w przebieg rokowań i uznał, że w tej sytuacji, brak zgody skarżącej właścicielki nieruchomości nr [...] nie mógł stanowić przeszkody do uwzględnienia żądania wnioskodawcy. Sąd nie podzielił także zarzutu, że organ niesłusznie przyjął nadrzędność interesu publicznego nad słusznym interesem strony, a to poprzez bezzasadne pozbawienie władztwa nad rzeczą. W tym zakresie wyjaśnił, że organ orzekający miał na uwadze to, że przedmiotowy gazociąg wysokiego ciśnienia DN 500 umożliwi zwiększenie dostawy gazu w rejon O. i K., inwestycja ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa obecnego zaopatrzenia w paliwo gazowe, jak również pokrycie rosnącego zapotrzebowania na gaz w tym rejonie, zaś istniejący gazociąg wysokiego ciśnienia DN 300 ze względu na stan techniczny nie gwarantuje pewności zasilania w gaz oraz uniemożliwia zwiększenie dostawy gazu; budowa gazociągu będzie realizowana z uwagi na zły stan techniczny istniejącego gazociągu, a co za tym idzie – dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Sąd podniósł, że zmiana projektowanej trasy przebiegu gazociągu utrudniałaby lub uniemożliwiała utrzymanie niezawodności dostaw i bezpieczeństwa użytkowania gazociągu; wiązałoby się to również ze zwiększeniem długości i obszaru strefy kontrolowanej inwestycji. Wskazując na brzmienie § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie w strefie kontrolowanej gazociągu, Sąd stwierdził, że działka skarżącej, która będzie zajęta pod planowaną inwestycję, jest łąką, na której nie ma możliwości zabudowy i, jak sama skarżąca stwierdziła, obok istnieje strefa kontrolowana obecnie istniejącego, a przeznaczonego do likwidacji, gazociągu DN 300. Ponadto stwierdził, że lokalizacja trasy gazociągu nie zmieni podstawowego przeznaczenia działek oraz nie wprowadzi znaczących ograniczeń w sposobie przyszłego ich zagospodarowania, gdyż jedyną uciążliwością będzie strefa ograniczonego użytkowania pasa terenu, zaś po realizacji inwestycji będzie możliwe dalsze dotychczasowe wykorzystanie nieruchomości. Ponadto Sąd I instancji podzielając poglądy Wojewody co do kwestii ochrony prawa własności zapewnianej przez przywołane przepisy Konstytucji, Konwencji i Protokołu nr 1, stwierdził, że decyzja udzielająca zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości prac określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności, która jest przewidziana w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do zarzutu, że sprzeczności usytuowanie gazociągu z normami środowiskowymi, Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości, organ orzekający nie bada inwestycji pod względem zgodności z normami środowiskowymi, nie rozstrzyga także o sposobie realizacji inwestycji. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku WSA w Kielcach, U. N., zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzuciła "na podstawie art. 173 § 1 i 2 (...) i art. 174 pkt. 1" p.p.s.a.: 1. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: - błędną subsumcję dyspozycji art. 124 ust. 3 u.g.n. do stanu faktycznego sprawy poprzez całkowicie błędne stwierdzenie, że wydanie decyzji poprzedzone zostało negocjacjami stron, podczas gdy rokowania takie w istocie nie miały miejsca; - obrazę art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Świętokrzyskiego i poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z dnia [...] lutego 2015 r. w sytuacji, gdy obie decyzje nie określają precyzyjnie przebiegu inwestycji, "odsyłając w tym zakresie do decyzji lokalizacyjnej", podczas gdy wymóg taki wynika z art. 124 ust. 7 u.g.n., jako że decyzja stanowić ma podstawę wpisu w księdze wieczystej; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. i skonkretyzowanej w art. 77 k.p.a. – poprzez zaniechanie wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy w szczególności w sytuacji sygnalizowanej przez stronę niezgodności w planowanym przebiegu gazociągu zgłoszonymi przez inwestora Staroście S. i Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wystąpienie o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust.1 u.g.n. powinno być poprzedzone rokowaniami stosownie do dyspozycji art. 123 ust. 3 i art. 124 ust. 1 u.g.n., które nie mogą przybrać postaci adhezji, tj. sytuacji, w której właściciel nieruchomości może jedynie przyjąć zaoferowane mu przez inwestora warunki. Powołując się na przykład spraw zawisłych już przed WSA w Kielcach, "jak i toczących się np. przed Sądem Rejonowym w S." dotyczących przebiegu gazociągu DN 500, inwestor P. sp. z o.o. proponuje warunki, które dla większości właścicieli są nie do zaakceptowania, a inwestor składa je tylko by uczynić zadość wymogowi, o którym mowa w art. 123 ust. 3 u.g.n. Podnosząc, że nie kwestionuje celowości samej inwestycji, strona stwierdziła, że "kwestią sporną jest wyłącznie sprawa odszkodowania za naruszenie (a de facto całkowite odjęcie) władztwa nad rzeczą" oraz że działanie organu stanowi w istocie obejście prawa, gdyż nie zostało poprzedzone ustaleniem, czy to, "co się odbyło w ogóle zasługuje na miano rokowań". Motywując zarzut nieprecyzyjnego określenia w decyzjach organów obydwu instancji przebiegu planowanej inwestycji, skarżąca stwierdziła, że kwestionowana decyzja określa jedynie pas kontrolny o pow. [...] m kw., zaś co do przebiegu inwestycji odsyła do planu miejscowego. W ocenie strony, takie przedstawienie inwestycji jest zbyt lakoniczne, zwłaszcza, że wiąże się "trwałym ograniczeniem praw rzeczowych". Z kolei uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, strona podniosła, że już na etapie postępowania przed WSA w Kielcach sygnalizowała, że planowana inwestycja jest niezgodna z normami środowiskowymi. Polemizując ze stanowiskiem Sądu I instancji, skarżąca stwierdziła, że w postępowaniu administracyjnym przełamania doznaje cywilistyczna zasada ignorantia iuris nocet, dlatego nie było konieczne po jej stronie precyzyjne wskazanie przepisów norm środowiskowych. Skarżąca podniosła, że uzyskała informację o dwóch zawisłych przed Sądem Rejonowym w S. postępowaniach z wniosku P. o ustanowienie służebności przesyłu dotyczących dwóch sąsiednich nieruchomości, gdzie wykazane zostało, że inwestor inaczej przedstawia przebieg gazociągu Staroście i inaczej Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska. W ocenie skarżącej, w takiej sytuacji obowiązkiem Sądu I instancji było zbadać tę okoliczność, jako istotną dla postępowania, czego jednak Sąd zaniechał. Ponadto "marginalnie" skarżąca podniosła, że uzyskanie służebności przesyłu jest odrębnym cywilistycznym sposobem uzyskania prawa do władania rzeczą, zaś inwestor decyduje samodzielnie, czy występuje o wydanie decyzji w trybie art.124 ust.1 u.g.n. czy też o ustanowienie służebności przesyłu, co jest "sposobem odrębnym i autonomicznym". Strona podniosła, że "z tego stanowiska zdaje się wynikać, że decyzja którą drogę (cywilną czy administracyjną), obiera inwestor jest dlań wiążąca", dlatego "nie powinien zatem dowolnie zmieniać trybu postępowania w zależności od uznania". Końcowo skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie inwestor, przy milczącej aprobacie organów, postąpił odwrotnie, gdyż najpierw wszczął postępowanie o ustanowienie służebności, a następnie – przed jego prawomocnym zakończeniem – zainicjował postępowanie administracyjne, "nie wycofując jednocześnie wniosku o służebność". Zdaniem strony w tych warunkach zasadne jest pytanie, jaki wpływ mieć będzie ewentualne oddalenie wniosku inwestora o ustanowienie służebności na niniejsze postępowanie. Przy tak sformułowanych zarzutach, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty; ewentualnie, z ostrożności procesowej – uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzających ten wyrok decyzji – i "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a która to sytuacja w tym przypadku nie zachodziła. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się zatem wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów przytoczonych w ramach powołanych podstaw kasacyjnych wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W sytuacji, gdy skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), jak i na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy w sytuacji sygnalizowanej przez stronę niezgodności w planowanym przebiegu gazociągu zgłoszonej przez inwestora Staroście S. i Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska jest chybiony. Przedmiotem postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest umożliwienie inwestorowi uzyskania w trybie administracyjnym realizacji określonej inwestycji celu publicznego. W szczególności ocena decyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. nie może uwzględniać okoliczności dotyczących przedstawienia lokalizacji inwestycji i ewentualnych nieprawidłowości jakie mogły zaistnieć przy ustalaniu wymagań z zakresu ochrony środowiska w odrębnym postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań inwestycji. W postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości w celu wykonania inwestycji (art. 124 ust. 1 u.g.n.) istotne jest określenie przebiegu inwestycji w zgodzie z postanowieniami planu miejscowego, a w jego braku z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej wydawanej w odrębnym postępowaniu. W niniejszej sprawie obowiązujący plan miejscowy przeznacza teren, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej, pod zagospodarowanie poprzez usytuowanie na terenach rolnych planowanego przesyłowego gazociągu wysokoprężnego DN 500 relacji [...]. Dokładne wskazanie usytuowania urządzeń związanych z tym przedsięwzięciem należało zaś do inwestora, który przebieg gazociągu przedstawił na załączniku graficznym (mapie) do wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Również Starosta, stwierdzając w pkt. 1. osnowy decyzji, że ograniczenie korzystania z nieruchomości jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i ustanawiając w pkt. 2 pas strefy kontrolowanej gazociągu DN 500 na działce nr [...] na czas jego eksploatacji, o powierzchni ok. [...] m kw. – jako trwałe ograniczenie praw rzeczowych na nieruchomości objętej wnioskiem, jednoznacznie określił, że gazociąg zaprojektowano w przebiegu równoległym do wschodniej granicy działki nr [...], w odległości 4,0 m od granicy; w odległości ok. 34,0 m od południowej granicy działki trasa gazociągu zbliża się do wschodniej granicy, a w odległości ok. 57,5 m przechodzi na sąsiednią działkę nr [...]. Strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała, iżby tak określony przebieg planowanego odcinka gazociągu na jej działce był niezgodny ze stanem faktycznym, tj. treścią wniosku inwestora, jak i postanowieniami planu miejscowego. Wobec powyższego zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. okazał się niezasadny, a przy tym nie został powiązany z zarzutem naruszania przepisu wynikowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponadto po stronie wnoszącej skargę kasacyjną istnieje obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej obowiązany jest w uzasadnieniu wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia, wskazanych w niej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to treść wyroku byłaby inna. Innymi słowy, zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy, istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (tak NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1936/15, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy jeszcze dodać, że skarżąca jako właściciel nieruchomości obowiązana jest zaś znosić tego rodzaju ograniczenia, jakie określono w decyzji Starosty, tylko w zakresie wynikającym z przedmiotowej decyzji. To decyzja, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., a nie inne decyzję wydane na potrzeby realizacji planowanej inwestycji, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej (art. 124 ust. 7 u.g.n.). Domniemaną niezgodność opisu usytuowania inwestycji w innych postępowaniach powinna zaś zwalczać właśnie w tych odrębnych postępowaniach, które dotyczą innych etapów procesu inwestycyjnego. Decyzja wydana w trybie art. 124 u.g.n. nie reguluje uprawnień inwestora w zakresie rozpoczęcia robót budowlanych, a stanowi jedynie o dysponowaniu przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Prace budowlane natomiast inwestor będzie mógł prowadzić dopiero po uzyskaniu stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W trakcie postępowania zmierzającego do wydania takiej decyzji właściwy organ architektoniczno-budowlany będzie musiał rozważyć, czy wniosek o jej wydanie spełnia wymogi regulujące proces budowlany (inwestycyjny). Przechodząc zaś do zarzutów naruszenia prawa materialnego, z których ten dotyczący naruszenia – "obrazy" art. 124 ust. 1 u.g.n. wiąże się z wcześniej omówionym zarzutem związanym z kwestionowaniem lokalizacji inwestycji na gruncie strony skarżącej, stwierdzić należy, że również nie były one usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego niezbędne jest wykazanie po stronie sądu pierwszej instancji błędu w wykładni lub zastosowaniu przepisu prawa materialnego. Stronie skarżącej, pomimo podjęcia polemiki z rozważaniami prawnymi WSA w Kielcach, nie udało się skutecznie podważyć stanowiska Sądu I instancji. W osnowie decyzji Starosty lokalizacja przedmiotowego gazociągu i strefy kontrolowanej został podana dokładnie, z odniesieniem do sąsiednich działek oraz odwołaniem do ustaleń planu miejscowego. Natomiast skarżąca nie wykazała, z którym postanowieniem zmienionego planu miejscowego takie rozstrzygnięcie Starosty miałoby być niezgodne. Innymi słowy, nie wykazała sprzeczności opisu przebiegu inwestycji na gruncie skarżącej z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego. W szczególności strona nie podjęła żadnej próby analizy postanowień uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. w granicach sołectw gminy (Dz. Urz. Woj. Święt. z 2013 r., poz. 2315, z późn. zm.), w którym w § 1 ust. 1 i 2 określono, że zmiana Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. w granicach sołectw gminy, uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2012 r., poz. 82) obejmuje m.in. obszar położony w sołectwie W., o powierzchni [...] ha, wskazany w załączniku graficznym, który stanowi integralną część uchwały (ust. 3 pkt 10). W § 2 ust. 1 uchwały z dnia 19 kwietnia 2013 r. określono zaś, że zmiana planu obejmuje m.in. zmiany w części tekstowej uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2011 r., dotyczące wprowadzenia dla obszarów objętych niniejszą zmianą zapisów ogólnych dopuszczających realizację planowanego przesyłowego gazociągu wysokoprężnego DN500 relacji [...] wraz z obiektami, urządzeniami i infrastrukturą techniczną w tym światłowodem (pkt 1 lit. a) oraz nowych terenów wraz z ustaleniami szczegółowymi, w obrębach poszczególnych miejscowości, oznaczonych symbolami: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] – sołectwo i miejscowość R. i W. (pkt 1 lit. d), jak również zmiany w rysunkach planu stanowiących załączniki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] do uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2011 r. polegające na wprowadzeniu m.in. w załączniku nr [...],[...] i [...] – dotyczącym miejscowości R. i W.: terenów upraw rolniczych, łąk i pastwisk [...],[...] i [...] oraz planowanego gazociągu wysokiego ciśnienia DN500 i DN100 wraz z granicą strefy kontrolowanej gazociągu, uwidocznione na załącznikach nr [...] i [...] niniejszej zmiany planu (pkt 2 lit. d tiret szóste). Skoro w obowiązującym akcie prawa miejscowego przesądzono, że nowy gazociąg przebiegać ma m.in. przez działkę stanowiącą własność skarżącej, to w postępowaniu z art. 124 ust. 1 u.g.n. organ był obowiązany respektować taki stan rzeczy. Przypomnieć również należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu, który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia (tak NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 5592/16, dostępnym jw.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, zaś wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich odpowiednie uzasadnienie. W tym wypadku Sąd kasacyjny nie mógł zastąpić strony skarżącej w sprecyzowaniu zarzutu naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. i wykazania "obrazy" przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. Wobec powyższego należało i ten zarzut uznać za nieuzasadniony. Przechodząc do ostatniego zarzutu, tj. naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. polegającego na "błędnej subsumcji dyspozycji art. 124 ust. 3 u.g.n. do stanu faktycznego sprawy" poprzez całkowicie błędne stwierdzenie, że wydanie decyzji poprzedzone zostało negocjacjami stron, podczas gdy rokowania takie w istocie nie miały miejsca – Sąd kasacyjny stwierdza, że skarżąca nie wykazała, aby Sąd I instancji błędnie zastosował przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Ponadto do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na skutek rokowań dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Natomiast powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 3219/15, dostępny jw.). Stąd też to, czy przyczyną niezawarcia umowy był brak zgody na zmianę przebiegu inwestycji, czy też inne powody (jak np. wysokość wynagrodzenia za ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości), nie podlegało ocenie organu ani sądu. Istotny był natomiast fakt, i to także w kontekście przepisu art. 112 ust 3 u.g.n., że do porozumienia między stronami nie doszło. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że obowiązujący stan prawny umożliwia inwestorowi uzyskanie tytułu do nieruchomości w celu założenia urządzeń służących do przesyłu określonych mediów w zróżnicowanym trybie – może to być tryb umowy, tryb postępowania cywilnego o ustanowienie służebności przesyłu i tryb administracyjny poprzez zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. W tym ostatnim przypadku organ bada, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania o zawarcie umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie, nie podlega jednak kontroli sam tryb prowadzenie tych rokowań. Rokowania te winny być rzeczowe i pozbawione pozorności, natomiast powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 3219/15, dostępnym jw.). Z materiału dowodowego sprawy bezspornie wynika, że przed wszczęciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie prowadzone były rokowania, o których mowa wart. 124 ust. 3 u.g.n. Spółka przedawniła skarżącej określone propozycje w piśmie z dnia [...] maja 2012 r., na które skarżąca odpowiedziała niepodpisanym przez siebie pismem, które wpłynęło do inwestora w dniu [...] maja 2012 r., w którym strona odwołała się do swojego wcześniejszego stanowiska wyrażonego w rozmowie telefonicznej z pełnomocnikiem inwestora. Skarżąca nie zaakceptowała warunków Spółki, która w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. ustosunkowała się do stanowiska skarżącej. Zdaniem Sądu kasacyjnego, w tych warunkach inwestor miał prawo uznać, że rokowania te zakończyły się wynikiem negatywnym, co uzasadniało złożenie wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Z kolei okoliczność, że proponowane warunki, w tym kwota rekompensaty dla właściciela za wyrażenie zgody na zajecie jego nieruchomości, nie spełniały oczekiwań skarżącej i nie osiągnięto porozumienia w tej kwestii, nie oznacza, że nie został dopełniony warunek prowadzenia rokowań. To zaś, że być może również właściciele innych nieruchomości (jak to ujęła strona – w sprawach zawisłych już przed WSA w Kielcach, "jak i toczących się np. przed Sądem Rejonowym w S."), których dotyczy przebieg gazociągu DN 500, nie zaakceptowali warunków zaproponowanych przez P. sp. z o.o. nie może stanowić dowodu pozorności w działaniach Spółki w zakresie obowiązku, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Warto w tym miejscu wyjaśnić, że negatywny wynik rokowań bądź też ich zakończenie przed osiągnięciem porozumienia nie pozbawia właściciela nieruchomości prawa domagania się zadośćuczynienia – postaci roszczenia odszkodowawczego – z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości, jak również z tytułu ustanowienia służebności. Kwestie te pozostają jednak bez wpływu na ocenę spełnienia przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n. (tak np. NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1375/17, por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 357/11 – orzeczenia dostępne jw.). W świetle powyższych rozważań stwierdzić przyjdzie, że brak pozytywnego dla skarżącej zakończenia rokowań w żadnym razie nie może stanowić o naruszeniu art. 124 ust. 3 u.g.n. Tym samym zaskarżona decyzja nie narusza też art. 124 ust. 1 u.g.n. z uwagi na przeprowadzenie rokowań. Uczynione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jedynie "marginalnie" uwagi dotyczące zdeterminowania drogi cywilnej dla uzyskania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli wcześniej wszczął postępowanie o ustanowienie służebności, w zasadzie nie wymagają omówienia, gdyż nie zostały przypisane żadnej z przytoczonych przez stronę podstaw kasacyjnych. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 305(1) Kodeksu cywilnego, to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2864/15, dostępny jw.). Ponadto słusznie podkreśla się też w orzecznictwie, że postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu nie ma charakteru prejudycjalnego dla sprawy administracyjnej z art. 124 u.g.n., gdyż powyższy przepis w żaden sposób nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu. Przepis art. 124 u.g.n. samodzielnie reguluje instytucję ograniczenia własności związaną z zakładaniem instalacji przesyłowych i określa przesłanki takiego ograniczenia" (zob. wyroki NSA z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3182/15 oraz z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1154/16, dostępne jw.). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna – jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw – podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.