II SA/Ke 570/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2015r. sprawy ze skargi C. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz C. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...], znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia C.W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 marca 2015 r., odmawiające na wniosek C. W. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych zrealizowanych przez J. S. na działce nr [...] w S. polegających na wykonaniu utwardzonego dojazdu w głąb działki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Inspektor Wojewódzki podał, że jak wynika z akt sprawy w wyniku interwencji C. W. przedstawiciele organu I instancji przeprowadzili w dniu 3 lutego 2015 r. kontrolę m.in. na działce nr ewid. [...] w S., w wyniku której ustalono, że na działce tej został wykonany dojazd od drogi powiatowej do dalszych działek położonych po stronie wschodniej. W dniu 24 lutego 2015 r. przedstawiciele organu I instancji przeprowadzili ponowną kontrolę w tej sprawie, w wyniku której ustalono, że działka nr [...] (stanowiąca własność skarżącego) usytuowana jest w odległości ok. 16,70 m od granicy działki nr [...] . Dalej organ odwoławczy cytując treść art. 61a § 1 kpa stwierdził, że nie można wywodzić legitymacji strony postępowania wyłącznie na tej podstawie, że dany obiekt budowlany został zrealizowany niezgodnie z przepisami Prawa Budowlanego, gdyż aby zostać uznanym za stronę postępowania zgodnie z art. 28 kpa, podmiot musi wykazać, że załatwienie sprawy dotyczy jego interesu prawnego. Następnie organ II instancji stwierdził, że C. W. nie posiada w niniejszym postępowaniu interesu prawnego. Jak wynika bowiem ze szkicu sytuacyjnego, stanowiącego załącznik do protokołu kontroli z dnia 24.02.2015 r., działka nr [...] , na której zostały zrealizowane roboty budowlane polegające na wykonaniu utwardzonego dojazdu do innych nieruchomości, znajduje się w odległości ok. 16,70 m od granicy z działką nr [...] i bezpośrednio z nią nie graniczy. Wykonany dojazd nie ogranicza w żaden sposób zabudowy na działce nr [...], tj. nie zakłóca wykonywania prawa własności przez właściciela tej nieruchomości. Ponadto wykonanie ww. robót budowlanych nie spowodowało zalewania nieruchomości skarżącego przez wody opadowe. Zalewanie to mogło być natomiast spowodowane podniesieniem terenów działek sąsiednich, jednakże w tej sprawie skarżący może się zwrócić o podjęcie stosownych działań do organu właściwego, tj. Burmistrza Miasta i Gminy D. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie C. W. stwierdził, że ze względu na zapisy sporządzonego przez rzeczoznawcę protokołu oraz postanowienia odnoszącego się do rozebrania nasypu - jest stroną w tym postępowaniu. W protokole stwierdza się, że powstała budowla stanowi zagrożenie dla jego nieruchomości, gdyż znajduje się w strefie bezpośredniego oddziaływania. Protokół stwierdza również, że wykonane roboty budowlane przez J. S. mają negatywny wpływ na zabudowę jego nieruchomości. Kończąc skarżący wniósł o uznanie go za stronę w postępowaniu i ponowne rozpatrzenie jego wniosku o wszczęcie postępowania w kierunku wadliwego wykonania na działce nr [...] utwardzonej drogi dojazdowej pod którą nie wykonano urządzeń wodnych zabezpieczających użytkowników sąsiednich działek. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Spór prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 18 listopada 2014 r. (znajduje się on w aktach administracyjnych dołączonych do sprawy II SA/Ke 569/15) możliwa była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie art. 61a § 1 kpa z powodu braku legitymacji materialnoprawnej wnioskodawcy, jak to uczyniły organy nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, który legł u podstaw postanowień organów, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powyższego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza więc badanie istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kontekście zastosowania art. 61a § 1 kpa, dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdyż żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. Natomiast w każdym innym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale je kontynuować i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2980/12, z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12, z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11). Powyższe stanowisko podziela także Sąd w niniejszym składzie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że brak było podstaw do odmowy wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania w oparciu o art. 61a § 1 kpa. Skarżący we wniosku z dnia 18 listopada 2014 r. (znajduje się on w aktach administracyjnych dołączonych do sprawy II SA/Ke 569/15) informował organ I instancji o samowoli budowlanej i wnosił o szybką interwencję ze względu na wykonywanie prac na działce sąsiedniej na naturalnym cieku wodnym. Efektem tych prac miało być zatapianie jego posesji wodami opadowymi. Powyższe pismo spowodowało, że PINB w Kielcach przeprowadził w dniu 3 lutego 2015 r., postępowanie wyjaśniające polegające na przeprowadzeniu kontroli na działce nr [...] oraz ponownej kontroli w dniu 24 lutego 2014 r. Dopiero po dokonaniu tych czynności organ I instancji uznał, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych zrealizowanych na działce nr [...] polegających na wykonaniu utwardzonego dojazdu w głąb działki, a w konsekwencji uznał, że skarżący nie ma w tym postępowaniu przymiotu strony, a organ II instancji rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy. Z powyższego zatem jasno wynika, że w rozpatrywanym przypadku nie można było jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, jedynie na podstawie pisma strony z dnia 18 listopada 2014 r., bez przeprowadzenia żadnych czynności przesądzić, że skarżący nie jest stroną tego postępowania. Jak już wyżej wspomniano odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy nie ma żadnej wątpliwości, co do przyczyn podmiotowych. Tylko w toku postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie norm prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie, a w konsekwencji ustalić, czy podmiot ten ma interes prawny w sprawie. Załatwienie tego wniosku powinno więc nastąpić w drodze wydania decyzji - czy to rozstrzygającej sprawę co do istoty (art. 104 kpa), czy też umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 kpa w sytuacji, gdy przeprowadzone postępowanie doprowadzi do ustalenia, że wnoszący podanie nie legitymują się interesem prawnym. Przed takim ewentualnym rozstrzygnięciem organy nadzoru budowlanego będą również musiały ocenić, czy w niniejszej sprawie nie zachodzą przedmiotowe przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, które może być prowadzone przez organy nadzoru budowlanego zgodnie z ich właściwością rzeczową. W związku z rozstrzygnięciem Sądu ubocznie tylko można zauważyć, że wątpliwości może budzić również argumentacja organów dotycząca braku interesu prawnego skarżącego w sprawie oparta na twierdzeniu, że skoro działka C. Z. oznaczona numerem [...] , nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...] , na której zrealizowano roboty budowlane polegające na wykonaniu utwardzonego dojazdu do innych nieruchomości, a ponadto teren tych robót jest oddalony od działki skarżącego o 16,70 metra, to wykonany dojazd nie ogranicza w żaden sposób zabudowy na działce nr ewid. [...] , tj. nie zakłóca wykonywania prawa własności przez właściciela tej nieruchomości. Należy bowiem rozważyć, czy podniesienie terenów działek sąsiednich względem działki skarżącego, w tym działki nr [...] (co prawdopodobnie było konieczne do wykonania przedmiotowego utwardzenia dojazdu), a następnie wykonanie utwardzonego dojazdu na działce nr [...] , biorąc zwłaszcza pod uwagę skalę tych robót, nie stanowi w istocie jednego zamierzenia budowlanego mającego na celu zmianę sposobu zagospodarowania terenu na działkach nr [...], polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. Przy takiej interpretacji argument organu dotyczący nie graniczenia działki skarżącego bezpośrednio z działką nr [...] , na której zrealizowano roboty budowlane polegające na wykonaniu utwardzonego dojazdu, a także dotyczący oddalenia terenu tych robót o 16,70 m od działki skarżącego i mający stąd wynikać braku interesu prawnego C. W. w tym postępowaniu - traciłby na znaczeniu. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W punkcie II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Na podstawie art. 200 ww. ustawy Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania, na które składał się wpis sądowy od skargi.