II GSK 1148/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 6 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 581/15 w sprawie ze skargi W. S. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 581/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. S. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie taryf cenowych za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, po pierwsze, stwierdził nieważność punktu 5.3 załącznika do zaskarżonej uchwały, po drugie, stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w ww. części oraz, po trzecie, nakazał ściągnięcie od Gminy S. na rzecz Skarbu Państwa (WSA w Kielcach) 100 złotych tytułem nieuiszczonych kosztów sądowych. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] grudnia 2014 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków przez Zakład Gospodarki Komunalnej w S. oraz w sprawie dopłaty do opłat za zbiorowe odprowadzanie ścieków. Podstawę prawną ww. uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 24 ust. 1, 6 i 10 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). W § 1 uchwały zatwierdzono taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków od dnia 1 lutego 2015 r. do 31 stycznia 2016 r. stanowiące zał. nr 1 do uchwały. W złożonej do WSA w Kielcach skardze na powyższą uchwałę W. S. wniosła o uchylenie pkt 5.3 załącznika nr 1 do uchwały Nr [...]. Sąd I instancji uzasadniając rozstrzygnięcie w sprawie wskazał przede wszystkim, że podstawę wniesienia skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd stwierdził, że skarżąca miała interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonego aktu, gdyż objęte skargą uregulowanie dotyczy bezpośrednio jej sytuacji prawnej jako adresata uchwały zatwierdzającej taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W. S. zamieszkuje na terenie gminy S. i kwestionowanym zapisem została zobowiązana do poniesienia określonych opłat wynikających z zatwierdzonej taryfy. Tym samym zaskarżona uchwała jako akt z zakresu administracji publicznej bezpośrednio oddziałuje i wpływa na wysokość jej zobowiązań finansowych wobec przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Dalej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że nie istniała podstawa prawna do zamieszczenia w zaskarżonej uchwale opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, o których mowa w pkt 5.3 załącznika nr 1 do uchwały, oznaczonym jako "Inne stawki opłat określone w taryfie". W zapisach tych określono, że opłata netto za przyłączenie do urządzeń wodociągowych wynosi 350 zł, zaś do urządzeń kanalizacyjnych – 200 zł. W znajdującej się w aktach kalkulacji kosztów składających się na te opłaty uwzględniono koszty związane z dojazdem pracowników na miejsce odbioru, z pracami związanymi z odbiorem oraz z dowozem sprzętu niezbędnego do odbioru (k. 46 akt). Zdaniem WSA przepisy wskazane w zaskarżonej uchwale, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 24 ust. 1, 6 i 10 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jak i żaden inny przepis rangi ustawowej w obowiązującym porządku prawnym, nie mogły stanowić podstawy dla podjęcia zaskarżonej uchwały w zakresie nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie (pierwsze i każde dodatkowe) do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie prezentowane jest jednolite stanowisko, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym także opłat, jest dopuszczalne tylko w przypadku istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego. Podstawą taką nie jest ani art. 15 ani art. 24 ustawy. Przy czym WSA podkreślił, że omawiane jednorazowe opłaty za przyłączenie (pierwsze i każde dodatkowe) do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej nie są opłatami za usługi komunalne, lecz właśnie ukrytymi, przymusowymi daninami publicznymi, narzuconymi wraz z "usługą", jako warunkiem korzystania z urządzeń gminnych. Przedstawionej wyżej oceny nie zmienia zdaniem Sądu I instancji okoliczność, że zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886: dalej: rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r.) taryfy zawierają m. in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Rozporządzenie jako akt podustawowy nie może bowiem stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nieznajdującego uzasadnienia w przepisach rangi ustawowej. Niezależnie od tego WSA zauważył, że przepis § 5 pkt 7 rozporządzenia, wprowadzając do taryf - w ramach warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków - "stawkę opłaty za przyłączenie", wprowadził ukrytą daninę publiczną w postaci jednorazowej opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, nieznajdującej akceptacji ani w przepisach prawa, ani też w doktrynie i orzecznictwie. Uiszczenie przez odbiorcę jednorazowej opłaty określonej w zatwierdzonej przez Radę Gminy S. taryfie, jest zaś warunkiem sine qua non korzystania z gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Tej oceny nie zmienia fakt, że opłata została określona jako "stawka", będąca elementem taryfy. Zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych, określone zostały w art. 143 i 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 782), poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Sąd podkreślił, że to jedyna prawna możliwość obciążenia właściciela nieruchomości kosztami z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Podstawy prawnej do nakładania na mieszkańców gminy odpłatności za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej nie zawiera także w żadnym ze swoich przepisów ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.). Sąd podzielił w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01. Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że w obowiązującym porządku prawnym nie ma podstaw prawnych do nakładania na mieszkańców gmin takich opłat, jak zamieszczona w pkt. 5.3 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zatwierdzając więc taryfy w tym zakresie, Rada Gminy S. naruszyła prawo powodując konieczność stwierdzenia nieważności podjętej uchwały w zaskarżonej części, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy S., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1. błędną wykładnię przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., polegającą na przyjęciu, że zamieszkanie na terenie danej gminy jest jednoznaczne z istnieniem interesu prawnego osoby wnoszącej skargę na uchwałę w przedmiocie taryf za wodę i ścieki, 2. błędną wykładnię § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r., iż przepis ten nie może stanowić podstawy do zatwierdzenia i nałożenia obowiązku uiszczania przewidzianej w nim opłaty za przyłączenie do sieci, 3. błędną wykładnię przepisu art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, iż przepis ten nie może stanowić podstawy zatwierdzenia taryfy dla wody i ścieków zawierającej stawkę opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Wskazując na powyższe zarzuty wnosząca skargę kasacyjną wniosła uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach, względnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej Rada Gminy podniosła, że skarżąca w sposób niewystarczający wykazała swój interes prawny w skarżeniu uchwały. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną wywiedzenie interesu prawnego W. S. do skarżenia uchwały z dnia [...] grudnia 2014 r. z samego faktu zamieszkiwania/zameldowania na terenie gminy, nie było prawidłowe, a w konsekwencji Sąd I instancji powinien skargę oddalić. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji nie wykazał również dlaczego § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. miałby nie obowiązywać, a także że omawiana opłata przyłączeniowa jest daniną o charakterze publicznym. Zdaniem Rady Gminy omawiane opłaty mają charakter cywilnoprawny, są skalkulowane na podstawie przepisów prawa przez podmiot publiczny lub prywatny, zweryfikowaną przez organ wykonawczy gminy i zatwierdzoną przez organ uchwałodawczy, której egzekwowanie należy do sądów powszechnych, jako sprawa cywilna, zaś sama uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy to akt administracji publicznej, wydany na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wyraz władczego oddziaływania rady gminy na kształt rozliczeń za usługi ze sfery publicznej pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorcami, jako podmiotami zewnętrznymi wobec rady gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie. Podstawy - na których skargę kasacyjną oparto i którymi rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny jest związany na zasadzie określonej art. 183 § 1 p.p.s.a. - nie są bowiem usprawiedliwione. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego za nietrafny uznał zarzut błędnej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji poprzestał na przytoczeniu treści powyższego przepisu i nie wywiódł jak zawartą w nim regulację interpretuje. Należy jednak podnieść, że na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że o tym, czy jednostka (osoba prawna) ma w sprawie ze skargi na podstawie 101 u.s.g. interes prawny, przesądzają przepisy prawa administracyjnego (ustrojowe, materialnoprawne, procesowe). Przepis tej gałęzi prawa musi ustanawiać interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na jego podstawie organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki o charakterze publicznoprawnym. Trafna jest uwaga, że legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego ma, więc jednostka (osoba prawna), której prawa lub obowiązki publicznoprawne, kształtuje zaskarżony akt. Słusznie w końcu wskazuje się, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę występuje, gdy naruszenie to ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że wywołuje negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego - zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego. (por. np. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r. , sygn. akt II OSK 329/13). Pisemne motywy wyroku wskazują, że Sąd I instancji interes prawny skarżącej w kwestionowaniu zaskarżonego aktu upatrywał w tym, że zamieszkuje ona w na terenie gminy S. i spornym zapisem została zobowiązana do poniesienia opłat wynikających z zatwierdzonej taryfy – tym samym została ona zobowiązana do poniesienia określonych opłat co wpływa na jej zobowiązania finansowe. W tym stanie rzeczy brak podstaw by uznać, że przyjęcie istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. było wynikiem błędnej interpretacji powołanego przepisu. Odróżnić bowiem należy naruszenia prawa przez błędna jego wykładnię – sprowadzającą się do mylnego rozumieniu treści określonej normy prawnej od niewłaściwego zastosowanie polegającego na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Podkreślenia wymaga natomiast, że skarga kasacyjna nie podważa wskazanych okoliczności, takich jak fakt zamieszkiwania na terenie gminy i związane z tym zobowiązanie do ponoszenia opłat według zatwierdzonej taryfy. Trzeba też zauważyć, że tego typu okoliczności (jak fakt zamieszkiwania i przez to korzystania z urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych) w orzecznictwie uznaje się za potwierdzające istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. np. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 198/08). Oczekiwanego skutku nie może też odnieść zarzut błędnej wykładni art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przez przyjęcie, iż przepis ten nie może stanowić podstawy zatwierdzenia taryfy dla wody i ścieków zawierającej stawkę opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Według objętego podstawami skargi kasacyjnej art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków – zamieszczonego w rozdziale 5. - dotyczącym zatwierdzanie taryf oraz zasad rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków - taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Z treści regulacji wynika zatem – jak trafnie wywiódł Sąd I instancji - że przepis ten dotyczy taryf zdefiniowanych w art. 2 pkt 2 ustawy, zatem dotyczących cen i stawek za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Powołanego przepisu nie można jednak uznać za podstawę prawną do nałożenia opłat za przyłączenie do sieci. Dochodząc do takiego wniosku Sąd I instancji dokonał analizy całokształtu regulacji zawartej w art. 24, odniósł się też do treści art. 15 ust. 2 i wskazał na prezentowane w orzecznictwie stanowisko co do możliwości nakładania na obywateli obowiązków tylko w razie istnienia wyraźnego ustawowego upoważnienia. Podważając tak zaprezentowany pogląd Sądu I instancji zarzutem błędnej wykładni art. 24 ust. 1 w skardze kasacyjnej ograniczono się do stwierdzenia, że sposób opracowania taryf stanowią rozbudowane przepisy wykonawcze. Tym samym zarzut istnienia podstawy prawnej do nałożenia opłat za przyłączenie do sieci w istocie sprowadza się do zarzutu błędnej wykładni § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. przez przyjęcie, że przepis ten nie może stanowić podstawy do zatwierdzenia i nałożenia obowiązku uiszczania przewidzianej w nim opłaty za przyłączenie do sieci. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zarzutu nie podważa stanowiska Sądu I instancji, że akt podustawowy nie może nakładać obowiązku normatywnego nieznajdującego uzasadnienia w przepisach rangi ustawowej. Nie ulega wątpliwości, że treść załącznika do kwestionowanej uchwały dotyczy stawek i opłat za dostawę wody i odprowadzania ścieków a ponadto dodatkowo wprowadza "inne stawki opłat /.../". Wprowadzenie takich opłat: za przyłączenie do urządzeń wodociągowych oraz za przyłączenie do urządzeń kanalizacyjnych pozostaje zatem w oczywistej sprzeczności z treścią art. 24 ustawy jak i z definicją taryf zawartą w art. 2 pkt 13 ustawy. Pomijając powyższe należy jednak zauważyć, że powoływany przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną przepis § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków wskazuje, że taryfy zawierają stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa ale tylko wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Zestawienie opłat przewidzianych § 5 pkt 7 powołanego aktu wykonawczego oraz opłat wskazanych w pkt 5.3 załącznika do uchwały nie świadczy o tym, że są one tożsame. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.