II SA/Ol 594/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi spółki A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdów – zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia "[...]" (dalej jako: Spółka), utrzymało w mocy postanowienie Starosty z dnia "[...]", którym organ I instancji zawiesił postępowanie z wniosku Spółki o przyznanie wynagrodzenia za dozór (holowanie i przechowywanie pojazdów) do czasu orzeczenia przepadku pojazdów na rzecz Powiatu. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśniono, że organ I instancji prowadzi postępowanie z 5 wniosków Spółki o przyznanie wynagrodzenia za dozór, holowanie i przechowywanie pojazdów, które postanowił rozpoznać łącznie. Pojazdy wymienione we wnioskach były usuwane z drogi w latach 2003 -2011. Starosta uznał, że aby móc orzec o kosztach przechowywania, Powiat musi stać się właścicielem przedmiotowych pojazdów. Dlatego rozpatrzenie wniosków zależne jest od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest orzeczenie o przepadku (lub nie) pojazdów na rzecz Powiatu. W zażaleniu na to postanowienie Spółka zarzuciła naruszenie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2014r. poz. 1619 ze zm.), dalej jako: "u.p.e.a". Przywołała tezę uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010r., sygn. I OPS 1/10, zgodnie z którą "Jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130 a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449). Rozpatrując sprawę w II instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło w całości stanowisko i argumenty organu I instancji. Stwierdzono, że zagadnieniem wstępnym w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, że Powiat stał się właścicielem pojazdów, za przechowywanie których wnioskodawca pragnie uzyskać wynagrodzenie. Wskazano, że co do zasady należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu. Dlatego starosta może przyznać wynagrodzenie dozorcy w trybie art. 102 § 2 u.p.e.a. po ustaleniu, że pojazd stał się własnością powiatu. Podniesiono, że za takim rozumowaniem przemawia zarówno treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt III SAB/Lu 25/13, jak też treść uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 29 listopada 2010r. sygn. akt I OPS 1/10. W uzasadnieniu tejże uchwały wskazano bowiem m.in.: " Jakkolwiek, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów ... Organ orzekający na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, po ustaleniu, że pojazd stał się własnością Skarbu Państwa na podstawie objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej może wówczas przyznać na żądanie nadzorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym". Spółka wniosła na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jego uchylenia i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w związku z naruszeniem: - art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) w brzmieniu sprzed dnia 4 września 2010 r. w zw. art. 13 ustawy nowelizującej Prawo o ruchu drogowym z dnia 22 lipca 2010 r. oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018 ze zm.) poprzez ich nie zastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym, - art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, iż do wypłaty wynagrodzenia za dozór pojazdów usuniętych w latach 2003 - 2011 potrzebne jest ich przejście na własność na rzecz Starosty; - art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej jako: "k.p.a." poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż do wypłaty wynagrodzenia za dozór pojazdów usuniętych w latach 2003 - 2011 potrzebne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że art. 130a ust.10 przed dniem 4 września 2010r. miał brzmienie: "Pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy." O przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa orzekał naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego w drodze decyzji mającej charakter wyłącznie deklaratoryjny. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt P 4/06 stwierdził niekonstytucyjność art. 130a ust. 10 ustawy w zakresie w jakim dopuszczał odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, a nadto niezgodność § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. z art. 130a ust. 11 ustawy i art. 92 ust. 1 i art. 46 Konstytucji. Na mocy art. 1 pkt 10 lit. a-c, j, k ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw zmieniono treść art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym z dniem 4 września 2010 r. Zmiany te dotyczyły m.in. tego, że obecnie orzeka się o przepadku pojazdu usuniętego z drogi na rzecz powiatu. Tak więc starosta może przyznać wynagrodzenie dozorcy w trybie art. 102 § 2 u.p.e.a. po ustaleniu, że pojazd stał się własnością powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014r. poz. 1647) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w rozpoznawanej sprawie brak było przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne podlega zawieszeniu, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu tego wynika, że przerwanie postępowania i odłożenie decyzji w czasie może odnosić się tylko do takich sytuacji, w których organ rozpatrujący sprawę nie może jej rozstrzygnąć ze względu na pojawienie się zagadnienia wstępnego, wymagającego uprzedniego odrębnego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (tak: NSA w wyroku z dnia 4.04.2005r., sygn. akt II GSK 27/05, LEX nr 180423). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji błędnie uznały, że orzeczenie przez sąd powszechny na rzecz powiatu przepadku pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, stanowi prejudykat w sprawie ustalenia i wypłaty wnioskowanego przez skarżącą Spółkę, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a., wynagrodzenia za holowanie i przechowywanie pojazdów. Uzyskanie przez powiat tytułu prawnego do samochodów nieodebranych przez ich dotychczasowych właścicieli lub inne osoby uprawnione, pozostaje bez znaczenia dla należnego dozorcy wynagrodzenia. Cytowana uchwała składu siedmiu sędziów NSA sygn. I OPS 1/10 potwierdziła, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu jest stosunkiem administracyjnym na skutek władczych działań organów administracji, wykonywanych przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. W uchwale tej NSA wyjaśnił, że skoro jest to zadanie wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Podkreślić należy, że powołana uchwała poza wskazaniem administracyjnoprawnej drogi dochodzenia przez podmiot roszczeń z tytułu wykonanego zlecenia usunięcia i parkowania pojazdu, nie wskazuje, aby należne przechowawcy wynagrodzenie ustalane mogło być dopiero po orzeczeniu na rzecz powiatu przepadku pojazdów, będących przedmiotem dozoru. Taka zależność nie wynika w ogóle z treści art. 130 a ustawy Prawo o ruchu drogowym, który normuje tryb postępowania z pojazdami usuniętymi z drogi. Nie budzi natomiast wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie, że za usunięcie pojazdu z drogi i zrealizowany dozór należy się dozorcy wynagrodzenie, bez względu na to kiedy i czy zostanie orzeczony przepadek pojazdu na rzecz powiatu. Uwzględnieniu powinien podlegać tylko fakt spełnienia świadczenia wynikający z realizacji obowiązku administracyjnoprawnego oraz poniesione przez dozorcę koszty. Stosownie do treści art. 102 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny przyzna na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż zwrot powyższego wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych wydatków poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA wynagrodzenie i zwrot koniecznych wydatków jest uzależnione od konkretnego dozorcy i pojazdu. Przyjmuje się, że wydatki muszą być konieczne ze względu na cel i warunki wykonywanego dozoru. Ustalona należność powinna odpowiadać rzeczywistym, konkretnym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2015r., sygn. akt I OSK 2126/13 i powołane w nim orzecznictwo, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić w tym miejscu pozostaje, że w ówczesnym brzmieniu, jak i obecnie, przepisu art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym w ust. 1 i 2 określone zostały przypadki, w których obligatoryjnie lub fakultatywnie pojazd jest usuwany z drogi na koszt jego właściciela. Chodzi tu o sytuacje zagrażające bezpieczeństwu w ruchu drogowym, za które odpowiedzialność ponosi właściciel pojazdu, także w sytuacji udostępnienia czy powierzenia pojazdu innej osobie. Zgodnie z ust. 5a i 5c tego artykułu (w brzmieniu obowiązującym uprzednio) pojazd był usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę i umieszczany na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Ustęp 6 stanowił, że wysokość opłat ustala rada powiatu. Ustęp 7 wskazywał zaś, że wydanie pojazdu następuje po okazaniu dowodu uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 6. Ustęp 10 tego artykułu przewidywał natomiast instytucję przejścia z mocy ustawy na rzecz Skarbu Państwa własności pojazdów, które zostały usunięte z drogi na skutek naruszenia przepisów o bezpieczeństwie lub porządku ruchu drogowego wskazanych w ust. 1 lub ust. 2 tego artykułu oraz nie zostały odebrane przez osobę uprawnioną w terminie 6 miesięcy od dnia ich usunięcia. Do przejścia własności takich pojazdów na rzecz Skarbu Państwa dochodziło w związku z uznaniem ich za porzucone z zamiarem wyzbycia się własności. Cytowany przepis art. 130a ust. 10 w zakresie, w jakim dopuszczał odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. P 4/06, (Dz.U. Nr 100, poz. 649) uznany za niezgodny z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis we wskazanym zakresie utracił moc z dniem 12 czerwca 2009 r. W aktualnym stanie prawnym starosta występuje do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia, jeżeli nie został on w tym terminie odebrany przez właściciela lub osobę uprawnioną (art. 130 a ust. 10 u.p.r.d.). Obecnie w myśl art. 130a ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Stosownie do obowiązującego ust. 5c pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1-2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. W myśl ust. 6 tego przepisu rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usunięcie pojazdu i jego parkowanie. Zgodnie z ust. 6e opłaty, o których mowa w ust. 6 stanowią dochód własny powiatu. Analiza przytoczonych przepisów, a w szczególności ich wykładnia systemowa i funkcjonalna wskazują, że stawki opłat ustalane przez radę powiatu za usuwanie i parkowanie pojazdów w sytuacjach opisanych w ust. 1 i 2 art. 130a nie stanowiły o wynagrodzeniu przysługującym przedsiębiorcy, któremu zlecono usunięcie i parkowanie pojazdu, ale, jak to sprecyzował ustawodawca aktualnie, stanowiły dochód jednostki samorządu terytorialnego, której powierzono te zadania. Przechowawca miał obowiązek wydać pojazd po okazaniu mu dowodu uiszczenia opłaty (ust. 7 art. 130a w brzmieniu ówcześnie obowiązującym). Zatem to nie przechowawcy właściciel pojazdu uiszczał opłatę. Omawiany art. 130a u.p.r.d. ani w poprzednim brzmieniu, ani obecnym nie określał, w jaki sposób ma zostać naliczone wynagrodzenie należne jednostce wyznaczonej przez starostę do usunięcia i parkowania pojazdu. Nie budziło jednak wątpliwości, że opłata naliczana zgodnie z uchwałą rady powiatu obciążała właściciela pojazdu, który spowodował konieczność jego usunięcia na parking strzeżony, a po jej uiszczeniu następowało wydanie pojazdu. Wynika z tego, że wysokość naliczonej posiadaczowi pojazdu opłaty uwzględniała należne przechowawcy wynagrodzenie, ale prócz niego opłata zawierała sankcję za naruszenie porządku prawnego i konieczność podjęcia działania przez organy państwa, stanowiąc dochód jednostki samorządu terytorialnego (por. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 8 października 2013r., sygn. akt II SA/Ol 527/13 i z dnia 21 maja 2015r., sygn. akt II SA/Ol 383/15, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując za wykonanie zleconej usługi holowania i dozoru przedsiębiorcy przysługuje wynagrodzenie od starosty, a nie posiadacza pojazdu. Dlatego oczekiwanie na nabycie przez powiat prawa własności pojazdów usuniętych z drogi na podstawie art. 130 a ustawy Prawo o ruchu drogowym, pozostaje bez wpływu dla rozstrzygnięcia o wynagrodzeniu za spełnione świadczenie. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że w stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do zastosowania instytucji zawieszenia postępowania, gdyż nie ma żadnych przeszkód prawnych do rozpoznania wniosków Spółki o wynagrodzenie za holowanie i przechowywanie pojazdów. W związku z tym, wobec stwierdzenia naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ono skutków prawnych od chwili wydania wyroku. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszonych przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 490).