II SA/Ke 584/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi D. O. i D. O. na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz D. O. i S. O. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 25 maja 2015 r. znak: [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania T. Ś. i M. C. od decyzji Starosty nr 155/15 z dnia 1 kwietnia 2015 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. O. i D. O. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami oraz budowę zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr 102 w S. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w dniu 14 stycznia 2015 r. D. O. i D. O. wystąpili o wydanie pozwolenia na realizację ww. inwestycji. Po rozpatrzeniu tego wniosku organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 1 kwietnia 2015 r. W odwołaniu T. Ś. i M. C. zarzucili inwestorom wykroczenie poza przysługujące im prawo służebności drogi koniecznej na działce nr 107, z uwagi na wykonywanie utwardzenia tej działki. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do zapisów decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 października 2014 r. zmienionej decyzją z dnia 24 listopada 2014 r., o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, obsługa komunikacyjna terenu – dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie istniejącym zjazdem z ul. K. poprzez działkę nr 107 stanowiącą dojazd do działki nr 102 po okazaniu zgody właścicieli działki nr 107. Powołując się na treść art. 2 pkt 12 i 14 Prawa budowlanego, organ wyjaśnił, że nieruchomość stanowiąca działkę budowlaną musi mieć połączenie z drogą publiczną. Działka nr 102 znajduje się w piątej linii zabudowy od strony drogi publicznej i nie ma bezpośredniego połączenia z drogą publiczną. Organ ustalił, że inwestorzy nie posiadają zgody właścicieli działki nr 107 (o szerokości ok. 1,5 m, oznaczonej jako dr – droga, łączącej się z drogą publiczną) na korzystanie z tej działki w celu dojazdu do działki nr 102. Z postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 9 stycznia 1992 r. sygn. [...], na które powołują się inwestorzy, wynika bowiem, że dla nieruchomości oznaczonej numerem 10/2 stanowiącej własność Z. i J. małż. T. ustanowiona została służebność drogi koniecznej na nieruchomościach nr 10/1, 11 i 12/3. Organ ustalił, że przed aktualizacją ewidencji gruntów w 1994 roku działka nr 10/2 odpowiada działce nr 102, działka nr 12/3 – działce nr 109, a działka nr 12/4 – działce nr 107. W aktach sprawy brak jest informacji jaki numer mają obecnie działki nr 11 i 10/1. Z kolei w postanowieniu Sądu z dnia 9 stycznia 1992 r. brak jest wzmianki o działce nr 12/4, aczkolwiek z porównania kopii mapy ewidencyjnej oraz mapy stanowiącej załącznik do ww. postanowienia Sądu, wynika że w miejscu działki nr 107 (12/4) wyznaczono przebieg drogi koniecznej. Również w księgach wieczystych urządzonych dla działek nr 102 i 107 brak jest zapisów o ustanowieniu służebności drogi koniecznej. W konsekwencji organ stwierdził, że nie można ustalić, czy dla działki nr 107 przysługuje inwestorom służebność drogi koniecznej zapewniająca połączenie z drogą publiczną. W świetle powyższego organ II instancji polecił zebrać odpowiedni materiał dowodowy potwierdzający przebieg służebności drogi koniecznej dla działki nr 10/2 (obecnie 102), tj. zbadać akt notarialny, na który powołują się inwestorzy, wyjaśnić położenie działki nr 12/4 oraz zebrać dokumentację dotyczącą zmiany numerów działek nr 11 i 10/1 oraz ich podziałów. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał na konieczność ustalenia kiedy i na podstawie jakich dokumentów powstał budynek podlegający rozbudowie, z uwagi na jego usytuowanie w odległości 1 m od granicy z działką nr 99/3 oraz 2,55 m od granicy z działką nr 101. Organ I instancji nie wykazał również zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez co naruszył art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach D. O. i D. O. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc, że zamiast przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niewielkim zakresie, organ odwoławczy uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę, co niepotrzebnie przedłuża proces inwestycyjny. Skarżący podnieśli, że przyczyną wniesienia odwołania przez sąsiadkę było utwardzanie przez nich drogi koniecznej, pomimo że możliwość utwardzenia tej drogi wynika z wyroku Sądu w sprawie [...]. Droga konieczna została zaś ustanowiona postanowieniem w sprawie [...]. Skarżący wyjaśnili, że posiadają decyzję z dnia 22 września 1994 r. legalizującą przedmiotowy budynek. W ich ocenie wszystkie podniesione przez organ II instancji wątpliwości można było rozstrzygnąć na etapie postępowania odwoławczego. Z wyroku sądowego jasno wynika, jak przebiega droga konieczna, zgadzają się powierzchnie, droga konieczna istnieje w terenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 21.07.2015r. uczestnicy T. Ś. i M. C. wnieśli o oddalenie skargi podzielając argumentację organu odwoławczego. Na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2015 r. skarżący wyjaśnili że droga konieczna ma szerokość 3 m, nie prowadzą żadnych robót budowlanych, a kłopoty zaczęły się kiedy T. Ś. zaprotestowała przeciw utwardzaniu drogi koniecznej. Złożyli do akt kserokopię aktu notarialnego – umowy sprzedaży działki nr 102 na ich rzecz z dnia 10.06.2014r. oraz kserokopię wyroku Sądu Rejonowego z dnia 10.12.1998r. sygn. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Zadaniem Sądu było zatem dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa sąd administracyjny nie był władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest zobowiązany uwzględnić skargę (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13). Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody więc, dla których organ odwoławczy tego rodzaju postanowienie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 Kpa. Nie wystarczy przy tym ogólne wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, niezbędne było ponowne przeprowadzenie postępowania. Konstrukcja art. 138 Kpa służy realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa). Norma ta ukształtowała postępowanie przed organem II instancji zasadniczo jako postępowanie merytoryczne. Merytoryczny bądź merytoryczno-reformacyjny charakter mają w związku z tym również rozstrzygnięcia tego organu. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, poz. 99). Powstaje stąd obowiązek traktowania postępowania przed organem II instancji jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). W konsekwencji właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., sygn. I SA/Łd 112/98, niepubl.; wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy. Jednocześnie szeroka inicjatywa dowodowa, jaka przysługuje organom obu instancji powoduje, że mają one narzędzia do ustalania stanu faktycznego sprawy. W myśl bowiem art. 7 Kpa, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W świetle powyższego, w sytuacji gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia określonego dowodu (w niektórych wypadkach nawet kilku dowodów), uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego - mieści się to w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania i wyłącza dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Stanowi o tym art. 136 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W orzecznictwie podnosi się, że zasada ta podlega wyłączeniu, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. I OSK 678/08). W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne dotyczyło zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami oraz budowę zbiornika na ścieki sanitarne. W ocenie Sądu dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia – tj. brak wyjaśnień w odniesieniu do wątpliwości związanych z przebiegiem drogi koniecznej, brak informacji kiedy i na podstawie jakich dokumentów powstał budynek podlegający rozbudowie, a także niewykazanie zgodności inwestycji z przepisami technicznobudowlanymi – nie wymagają prowadzenia obszernego postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy nie wskazał, jakim konkretnie przepisom postępowania uchybił organ I instancji, a nadto jaki "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" uzasadnia ponowne prowadzenie przez organ i instancji postępowania i zbierania dowodów w sprawie. Nie wyjaśniono także, dlaczego tych kwestii nie można było ewentualnie rozstrzygnąć w trybie art. 136 Kpa. W odniesieniu do przebiegu drogi koniecznej, organ odwoławczy we wskazaniach dla organu I instancji polecił zbadać zapisy aktu notarialnego, na który powołują się inwestorzy, wyjaśnić położenie działki nr 12/4 oraz zebrać dokumentację dotyczącą działek nr 11 i 10/1. Wszystko to w celu potwierdzenia, czy dla działki nr 102 rzeczywiście ustanowiona jest służebność drogi koniecznej przez działkę nr 107, i to w sytuacji gdy kwestia ta w ogóle nie była podnoszona przez strony postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu wyjaśnienie powyższej kwestii jak najbardziej mieściło się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania w trybie art. 136 Kpa. Organ ten dysponował bowiem wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 9 stycznia 1992 r. o ustanowieniu służebności drogi koniecznej na rzecz działki nr 10/2 (obecnie 102); sam stwierdził, porównując kopie mapy ewidencyjnej z kopią mapy stanowiącej załącznik do ww. postanowienia Sądu, że w miejscu gdzie znajduje się działka nr 107 (przed aktualizacją nr 12/4) wyznaczono przebieg drogi koniecznej. Nie było też przeszkód, aby we własnym zakresie zbadał akt notarialny, na który powołują się inwestorzy. W razie potrzeby mógł zażądać dodatkowych dokumentów, które pozwoliłyby rozwiać wszelkie wątpliwości w kwestii drogi koniecznej. Okoliczność ta nie była przy tym na tyle kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy, aby warunkowała przedmiot i zakres postępowania wyjaśniającego. Tym bardziej, że nikt nie kwestionował okoliczności, że dla działki nr 102 ustanowiona jest służebność drogi koniecznej przez działkę nr 107. Przebieg drogi obrazuje, także dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy. Spór z sąsiadami dotyczył wyłącznie utwardzania tej drogi przez inwestorów, jak twierdzili to skarżący. Również ustalenie kiedy i na podstawie jakich dokumentów powstał budynek podlegający rozbudowie mieściło się w kompetencji organu odwoławczego. Aby to stwierdzić wystarczyło zażądać odpowiednich dokumentów. Inwestorzy wskazali w skardze na decyzję legalizacyjną z dnia 22 września 1994 r. Wystarczyło aby organ odwoławczy zobowiązał ich do jej przedłożenia. Nie było również żadnych przeszkód, aby organ odwoławczy dysponując przecież nieskomplikowanym projektem budowlanym dotyczącym niewielkiej rozbudowy domu mieszkalnego, ustalił we własnym zakresie, czy przedmiotowa inwestycja, jak to stwierdził organ I instancji, powołując się przy tym prawidłowo na § 12 ust.3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - jest zgodna z warunkami techniczno-budowlanymi( k.21 akt adm. I instancji). Było to zresztą jego obowiązkiem z uwagi na merytoryczny charakter postępowania przed organem II instancji. Podsumowując wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 Kpa. Organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, błędnie przekazując ją do ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu II instancji jest zatem uzupełnienie postępowania dowodowego stosownie do art. 136 Kpa. Kierując się powyższymi ocenami i przesłankami Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Orzeczenie w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 Ppsa. O kosztach, na które złożyła się kwota wpisu orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa.