II OSK 1550/16

Dnia 15 maja 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 502/15 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 502/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2015 r., znak: [...], w przedmiocie wymeldowania I. oddalił skargę, II. przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego E. M. Kancelaria Radców Prawnych [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. W skardze kasacyjnej A. K. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r.pr. E. M. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucono: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 PrPostSAdm naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 35 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2015 r. poz. 388) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do zastosowania tego przepisu i przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego z lokalu mieszkalnego, znajdującego się w N. [...] przy Al. K. [...]; II. Na podstawie art. 174 pkt 2 PrPostSAdm naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: PrUSA) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) PrPostSAdm w zw. 7 oraz art. 77 § 1, art. 107 KPA, polegające na oddaleniu skargi i tym samym utrzymania decyzji organu II instancji, pomimo iż decyzja ta została wydana bez wyjaśnienia w sposób dokładny i wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, bez dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a także bez wyjaśnienia skarżącemu w sposób wyczerpujący zasadności przesłanek, którymi kierował się organ, w szczególności przesłanek obiektywnych przy pominięciu słusznego interesu obywateli oraz interesu społecznego w zakresie wykazania przez stronę zamiaru stałego pobytu w miejscu wymeldowania; 2) art. 1 § 1 i 2 PrUSA w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 PrPostSAdm przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem II instancji art. 8 KPA, naruszając tym samym zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Wskazując na powyższe zarzuty: 1. na podstawie art. 176 PrPostSAdm w zw. z art. 188 PrPostSAdm wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi; ewentualnie na wypadek, gdyby Naczelny Sad Administracyjny nie uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona 2. na podstawie art. 176 PrPostSAdm w zw. z art. 185 § 1 PrPostSAdm wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto: 3. na podstawie art. 182 § 2 PrPostSAdm wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym; 4. na podstawie art. 203 PrPostSAdm wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przewidzianym, w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; 5. zwolnienie skarżącego od ponoszenia kosztów sądowych w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie organy administracji zobowiązane były dokonać szczegółowej analizy spełnienia przesłanki wymeldowania zawartej w art. 35 ustawy o ewidencji ludności. W skardze kasacyjnej podniesiono, że skarżący został zmuszony do tymczasowego opuszczenia lokalu mieszkalnego przy A. [...] [...] w N. [...], jedynie z uwagi na pracę, którą wykonuje. Okresowy brak możliwości zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym, spowodowany jest specyfiką działalności firmy, w której zatrudniony jest skarżący. Firma ta bowiem zajmuje się montażem wentylacji i klimatyzacji na terenie całego kraju, co powoduje, że skarżący często zmienia swoje tymczasowe miejsce pobytu. Sam fakt, że skarżący przebywa czasowo w innych miejscach na terenie kraju w celach zarobkowych nie przesądza o przeniesieniu tam ośrodka życiowego, z wolą koncentracji w tych miejscach jego wszystkich spraw życiowych. Jest to bowiem konsekwencja związana z koniecznością zapewnienia pracy zarobkowej i zdobycia środków utrzymania. Według skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie należałoby również podnieść, czy opuszczenie lokalu przez skarżącego nie pozostaje w sprzeczności z wolą zainteresowanego, również jeżeli chodzi o opuszczenie miejsca zamieszkania spowodowane działaniem innych osób. Skarżący kasacyjnie podkreśla, że zarówno organy administracji, jak i WSA nie przeprowadziły w sposób pełny i kompleksowy postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 KPA, nie wyjaśniając, czy rzeczywiście opuszczenie zajmowanego lokalu w N. [...] przez skarżącego było dobrowolne. Nie ustalono ponadto gdzie aktualnie skarżący zamieszkuje i czy miejsce to traktuje jako miejsce swoich interesów życiowych, jak również nie zbadano czy zamierza on powrócić do miejsca swojego zameldowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie WSA w Krakowie sprowadza się bowiem zasadniczo jedynie do przytoczenia treści argumentacji rozstrzygnięcia Wojewody [...]. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i z tych względów podlegała uchyleniu. Organ meldunkowy orzekający w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego, winien w trakcie postępowania administracyjnego wyjaśnić, czy opuszczenie lokalu w konkretnym przypadku ma taki właśnie charakter. Dopiero po tych ustaleniach organ może wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Gdy brak elementu dobrowolności lub trwałości opuszczenia lokalu, organ nie może orzec o wymeldowaniu. Skarżący kasacyjnie uważa, że nie sposób także zgodzić się ze stanowiskiem WSA w Krakowie, który podziela argumentację Wojewody [...], zgodnie z którym za równoznaczne z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać nie tylko dobrowolną zmianę miejsca pobytu, ale także sytuację, w której osoba dotychczas zameldowana została przez dysponenta lokalu usunięta z lokalu, ale nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu. Wprawdzie stanowisko to jest podzielane w orzecznictwie, ale nie jest to pogląd jednolity. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że nie można w niniejszej sprawie mówić o dobrowolnym opuszczeniu przez skarżącego lokalu, z którego został następnie wymeldowany. Okoliczność, że opuszczenie lokalu nastąpiło wskutek konfliktów rodzinnych jest niesporna w sprawie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, niespornym jest również fakt, że czasowe opuszczenie przez skarżącego lokalu spowodowane jest także charakterem wykonywanej przez skarżącego pracy. Te okoliczności, zdaniem skarżącego powodują, iż opuszczenie lokalu nie może nosić cech dobrowolności. Zwłaszcza, że skarżący nieustannie oświadcza i deklaruje, chęć powrotu do przedmiotowego lokalu mieszkalnego na stałe, jeżeli tylko warunku życiowe i zawodowe mu na to pozwolą. W ocenie skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa, którą wprowadza art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. W. działając w imieniu własnym wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjnej unormowane w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt II skargi kasacyjnej. Autorka skargi kasacyjnej w podstawie prawnej skargi kasacyjnej opisanej w pkt II nie przedstawiła daty powołanych aktów prawnych oraz miejsca ich publikacji. Skuteczność skargi kasacyjnej opartej na zarzucie stanowiącym podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zależy od tego, czy autor skargi kasacyjnej odnosi zarzuty do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, wskazuje te przepisy, uzasadnia ich naruszenie i wyjaśnia, jaki był możliwy, a istotny wpływ naruszenia wskazanych przepisów na wynik sprawy, a więc na treść wyroku. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy bowiem w uzasadnieniu wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to treść wyroku byłaby odmienna. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. może mieć zatem miejsce wtedy, gdy kontrolując legalność zaskarżonego aktu, sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania bądź też, odnajdując takie błędy, niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, względnie mylnie stwierdzi istnienie tego rodzaju uchybień, których w istocie przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie popełniono. Dotyczy to w szczególności naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, czy art. 107 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie naruszył również przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm. dalej: p.u.s.a.) nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W orzecznictwie podnosi się, że sąd pierwszej instancji mógłby naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa (zob. wyrok NSA z 8 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2307/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) lub poprzez wykroczenie poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie (zob. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 2147/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Żadna z ww. okoliczności nie została przywołana w skardze kasacyjnej, a Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat przepisów wskazanych w uzasadnieniu wyroku opierając się na kryterium zgodności z prawem (legalności). Natomiast to, czy dokonana przez Sąd kontrola była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że kontrola sądu polegała na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II ppkt 2) skargi kasacyjnej. Przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżących nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1861/15, LEX nr 2256049). W drugiej kolejności wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt I skargi kasacyjnej. Odnosząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 35 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2010 r. Nr 217 poz. 1427 ze zm., dalej: ustawa o ewidencji ludności). Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wymeldowanie z miejsca stałego pobytu winno być następstwem ustalenia przez orzekające organy nie tylko zamiaru zerwania więzi z tym miejscem przez osobę zameldowaną, ale również okoliczności, czy zamiar ten związany jest z założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Sąd I instancji wyjaśnił, że opuszczenie miejsca pobytu stałego, jako niezbędna przesłanka wymeldowania (wynikająca zarówno z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, jak i z art. 35 ustawy o ewidencji ludności), winna być rozumiana jako zaniechanie posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem stałego pobytu i dobrowolne wyprowadzenie się do innego mieszkania. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsprzeczną jest opuszczenie przez skarżącego miejsca stałego pobytu. Drugą natomiast kwestią o istotnej wadze dla treści rozstrzygnięcia reformacyjnego, jest kwestia, czy opuszczenie to miało charakter dobrowolny i trwały. Stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie, Sąd I instancji prawidłowo uznał za trafne. Skarżący opuścił miejsce stałego pobytu i skoncentrował swoje centrum życiowe w innym miejscu, co znajduje swoje potwierdzenie także w okolicznościach, że skarżący ma dzieci z dwóch związków, a obecnie mieszka z partnerką i swoim dzieckiem. Materiał dowodowy potwierdza, że nie jest to z pewnością miejsce stałego pobytu, lecz inny adres niż przedmiotowy, gdzie wykonuje on czynności życia codziennego. Ma rację Sąd I instancji podnosząc, że argumentacja skarżącego, że długotrwałe nie przebywanie w miejscu stałego pobytu, było i ma związek z charakterem jego pracy nie przekonuje, co do zasadności tych twierdzeń. Nic nie wskazuje na to, by skarżący powracał do miejsca stałego pobytu co jakiś czas, a następnie znowu przemieszczał się po różnych rejonach Polski wykonując pracę, jak podnosił. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji miał podstawy aby uznać za trafne stanowisko Wojewody [...], że nawet jakby przyjąć, że opuszczenie przez skarżącego miejsca stałego pobytu nie nosiło cech dobrowolności, to nie podjął on żadnych środków prawnych, by do niego powrócić z zamiarem stałego w nim przebywania. Wola zamieszkania w przedmiotowym mieszkaniu "na emeryturze" nie może mieć znaczenia. Słusznie zgodził się Sąd I instancji z argumentacją Wojewody [...], że w tych okolicznościach faktycznych nie można było utrzymywać fikcji meldunkowej. W trafnej ocenie Sądu I instancji, Wojewoda [...] prawidłowo ustalił jakie przepisy ustawy o ewidencji ludności mają zastosowanie i dokonał właściwej ich wykładni i przyporządkowania (subsumpcji) stanu faktycznego pod te przepisy. Postępowanie o wymeldowanie nie może służyć załatwieniu spraw majątkowych, a więc rozwiązywaniu konfliktów z tym związanych, czy też rozstrzyganiu uprawnień do spornego lokalu. Jest to postępowanie rejestrowe – stwierdzające fakt przebywania danej osoby w miejscu stałego pobytu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie 184 p.p.s.a.