I OSK 3354/15

23 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 571/15 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz P. K. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I OSK 3354/15 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 571/15, uchylił decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy: W dniu 12 czerwca 2014 r. P. K. złożył wniosek do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. o udostępnienie protokołów kontroli sanitarnej przeprowadzonej przez ten organ od 2011 r. w restauracji Hotelu [...] w G. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G., decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., odmówił udostępnienia żądanych informacji publicznych. Podniesiono, że stanowią one tajemnicę prawnie chronioną, a przedsiębiorcy prowadzący restaurację nie wyrazili zgody na udostępnienie protokołów kontroli sanitarnych przeprowadzonych przez organ. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., po rozpatrzeniu odwołania P. K., decyzją bez daty, uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G., po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., odmówił udostępnienia informacji publicznej. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., po rozpoznaniu odwołania, decyzją bez daty, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi P. K., uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Podniesiono, że żądana informacja jest informacją publiczną, a podmiot, do którego się o nią zwrócono, zobowiązany jest do jej udostępnienia. Stwierdzono, że naruszony został przepis art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058, ze zm., dalej: u.d.i.p.), poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w postaci protokołów kontroli w zakresie nie objętym tajemnicą przedsiębiorcy. Organ odwoławczy, pomimo wezwania, nie przesłał akt postępowania, w tym ocenianych protokołów kontroli, a w uzasadnieniu decyzji nie wskazał, jakie niezbędne działania podjęli przedsiębiorcy prowadzący kontrolowaną restaurację w celu zachowania poufności informacji zawartych w protokołach kontroli. Tym samym przedłożenie akt administracyjnych wraz z protokołami kontroli nie służyłoby dokonaniu przez sąd kontroli stanowiska organu w, ponieważ sam organ nie poczynił żadnych ustaleń. Uznano też, że niewystarczające jest jedynie powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego podania jakie okoliczności przemawiają za uznaniem pewnych danych za taką tajemnicę oraz jakie działania podjęli przedsiębiorcy w celu ochrony tych tajemnic. Wyłączone z udostępnienia mogą zostać zatem tylko te informacje zawarte w protokołach kontroli, które stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i zostały przez niego zastrzeżone. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny (wola konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji). Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. W przedmiotowej sprawie organ nie dokonał ustaleń koniecznych do zdefiniowania elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy. Z akt administracyjnych nie wynika bowiem, aby organ podjął jakiekolwiek działania mające na celu wyjaśnienie, czy podane w protokołach kontroli: techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne, są informacjami nieujawnionymi do wiadomości publicznej, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Stanowi to naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto decyzja organu odwoławczego nie miała potwierdzenia zgodności kopii wydruku z dokumentem elektronicznym, w związku z czym nie wiadomo jest nie tylko kiedy została ona wydana, ale też nie wiadomo, czy została podpisana, a jeżeli tak, to przez kogo, czym naruszono art. 107 § 1 K.p.a. Skargę kasacyjną wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., żądając uchylenia wyroku WSA w Krakowie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenia wyroku i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie: • art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2003 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. nr 153, poz. 1503, ze zm.), ponieważ uznano, że złożenie przez przedsiębiorców oświadczenia co do zachowania poufności informacji stanowiących ich tajemnicę a zawartych w protokołach kontroli, nie skutkuje uznaniem tych informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa. Przepis ten wymaga od przedsiębiorcy, aby w stosunku do informacji, które stanowią jego tajemnicę podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nie zawiera unormowań, które określałyby rodzaj tych niezbędnych działań. W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że działania podjęte przez przedsiębiorcę w celu zachowania poufności określonych informacji muszą być rozpoznawalne dla osób trzecich a wola przedsiębiorcy była w dostateczny sposób wyrażona na zewnątrz. Oświadczenie złożone przez przedsiębiorców jest więc działaniem, o którym mowa w tym przepisie. Sąd I instancji błędnie ustalił, że rozstrzygniecie zostało oparte wyłącznie na woli jednego z przedsiębiorców prowadzących restaurację, podczas gdy obaj przedsiębiorcy, których dotyczyło prowadzone postępowanie o udzielnie informacji publicznej, złożyli stosowne oświadczenia, co znalazło odzwierciedlenie aktach sprawy; • art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przez ich niezastosowanie; • art. 29a ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2015 r. poz. 594, ze zm.), poprzez jego niezastosowanie; • art. 133 § 1 P.p.s.a., gdyż orzekano na podstawie niekompletnych akt sądowych i uniemożliwiono tym samym dokonanie kontroli orzeczenia przez uczestnika postępowania; • art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a., ponieważ WSA w Krakowie przestawił, że organ dokonał ustaleń co do rodzaju informacji objętych tajemnicą przedsiębiorcy i podjętych przez niego działań w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym, potwierdzonym materiałem dowodowym zebranym w aktach sprawy. Doprowadziło to do powstania sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. K. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że wyrok WSA w Krakowie odpowiada prawu i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uchybił sąd i uzasadnić swoje twierdzenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi jaka powinna być prawidłowa wykładnia zastosowanego przepis prawa, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca przedmiotowym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy uznać za bezpodstawny. Podkreślić należy, że wywód Sądu I instancji zawarty w uzasadnieniu wyroku jest prawidłowy. WSA w Krakowie odniósł się, bowiem do zarzutów skargi i dokonał dokładnej i jasnej wykładni obowiązujących przepisów prawa administracyjnego materialnego, wskazując dokładnie błędy popełnione przez organy orzekające w sprawie. Orzeczenie jest napisane w sposób czytelny i zawiera precyzyjne wskazania dla organów co do dalszego postępowania. Przypomnieć również trzeba, że czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma charakter sprawozdawczy, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie. Natomiast tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że, będąca powinnością sądu administracyjnego, kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 325/05). W orzecznictwie wskazuje się na liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a., które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (wyrok NSA z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 990/05). Jest nim również naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji (wyrok NSA z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 1032/05). Wadą taką jest także nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi, np. podniesiono, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut (wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1323/10). Stwierdzić tym samym należy, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji − także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem powołanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić trzeba, że w wyroku WSA w Krakowie takich wad nie ma, ponieważ jego uzasadnienie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., a poczyniony w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764, dalej: u.d.i.p.) przyjął Sąd I instancji i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w tym wyroku. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. również należy uznać za bezpodstawny. Z przepisu tego wynika, że sąd orzeka zgodnie z wynikającym z akt sprawy stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydania zaskarżonego aktu. Sąd ma zatem obowiązek przyjąć stan faktyczny wynikający z administracyjnych akt sprawy, chyba że wykaże, iż w oparciu o znajdujący się w tych aktach materiał dowodowy nie da się ustalić stanu faktycznego (wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 3/10, z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 262/10). Do naruszenia tego przepisu dochodzi więc wówczas, gdy sąd oddali skargę, pomimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Z przepisu tego wynika zatem nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. powinno się jednak wykazać na czym polega naruszenie powołanego przepisu i jaki ono miało wpływ na wynik sprawy. [...] Państwowy Inspektor Sanitarny w K. w skardze kasacyjnej tego jednak nie uczynił. Przypomnieć należy, że nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż protokół kontroli sporządzony przez organ państwowej inspekcji, jako dokument urzędowy, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (wyroki NSA: z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 583/14, z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1395/14). Wskazać także trzeba, że prawo do informacji publicznej jest prawem konstytucyjnym, wyszczególnionym w art. 61 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483, ze zm.). Zasadą jest więc, że informacja publiczna powinna być udzielana, co oznacza, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zawsze powinien dążyć do tego, aby informacji, nawet w ograniczonym zakresie, udzielić. W sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej, znajdującej się w dokumencie, w którym część danych jest objęta klauzulami tajemnicy ustawowo chronionej, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jak słusznie wskazał na to WSA w Krakowie, powinien udostępnić tę części dokumentacji, która nie zawiera danych objętych tajemnicą ustawowo chronioną. Podnieść należy, że − wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej − złożenie przez przedsiębiorcę oświadczenia o tym, że określone tajemnice stanowią tajemnicę − jako podjęcie odpowiednich działań w celu zachowania poufności − nie spełnia przesłanki określonej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2003 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. nr 153, poz. 1503, ze zm.). Okoliczności przedmiotowej sprawy wymagają szczególnej ostrożności przy wskazywaniu, że określone informacje są objęte tajemnicą przedsiębiorcy, ponieważ oświadczenia przedsiębiorców prowadzących restaurację w Hotelu [...] zostały złożone po kontroli, już w trakcie postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Może to oznaczać, że nie mają one na celu ochrony faktycznie istniejącej tajemnicy ustawowo chronionej, lecz są swego rodzaj "wybiegiem prawnym", uniemożliwiającym udostępnienia informacji publicznej. Dlatego też samo oświadczenie przedsiębiorców nie jest wystarczające do uznania, że została spełniona materialna przesłanka tajemnicy przedsiębiorcy. W tym zakresie organ powinien dokonać własnych ustaleń i ocenić na ile oświadczenia te są wiarygodne. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.