I SA/Wa 854/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi M. N. [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. nr GZ.rn-057-[...]-[...]/14 w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2015 r. (w oryginale błędnie podano "2014"), nr [...], po rozpatrzeniu odwołania I. D., K. R., K. R.-M., T. T., N. R. oraz M. R., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 17 września 2009 r. I. D., K. R., K. R.-M., T. T., N. R. i M. R. zwrócili się do Wojewody [...] o wydanie decyzji, że zespół pałacowo-parkowy w [...] oraz park w [...] nie podpadały pod działanie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Po jego rozpatrzeniu organ wojewódzki decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. umorzył przedmiotowe postępowanie, zaś Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. W wyniku zaskarżenia przez wnioskodawców decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. do sądu administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2317/10 uchylił zarówno zaskarżoną decyzję organu II instancji, jak i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. wskazując, że rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji będzie zobowiązany do merytorycznej oceny wniosku wszczynającego postępowanie. W licznych pismach składanych w toku toczącego się postępowania wnioskodawcy wielokrotnie uzupełniali swój wniosek o dodatkowe dowody oraz argumenty na poparcie prezentowanego w sprawie stanowiska. Miedzy innymi pismem z dnia 13 grudnia 2011 r. wnioskodawcy sprecyzowali swój wniosek dotyczący wydania decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo-parkowy w [...] oraz park w [...] nie podpadały pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednocześnie – na wypadek uznania przez organ, że którakolwiek z części zespołu pałacowo-parkowego w [...] lub parku w [...] podlegała pod przepisy dekretu – wnioskodawcy zażądali wydania decyzji stwierdzającej, że odpowiednia część przedmiotowych nieruchomości nie podpadała pod przepisy dekretu. Powyższe żądania zostały podtrzymane w piśmie wnioskodawców z dnia 16 sierpnia 2012 r. Swoje stanowisko w sprawie przedstawiło również Muzeum [...] w [...], które w piśmie z dnia 30 października 2013 r. odniosło się do wniosku m.in. w zakresie, w jakim dotyczył on zespołu pałacowo-parkowego w [...]. Muzeum [...] wskazało, że w jego ocenie zespół pałacowo-parkowy w [...] spełniał przesłanki określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a tym samym zespół ten podpadał pod działanie powołanych przepisów dekretu. Wskazać ponadto należy, że organ wojewódzki rozdzielił sprawę dotyczącą zespołu pałacowo-parkowego w [...] od sprawy dotyczącej parku w [...] nadając pierwszej z nich znak: [...], zaś drugiej znak: [...]. Przedmiotem niniejszej sprawy jest nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy w [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. stwierdził, że zespół pałacowo-parkowy w [...], położony na terenie gminy [...], powiat [...], obecnie składający się z działek nr [...],[...] i [...] podpadał pod działanie przepisu określonego w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.). W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że na podstawie zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych oraz zeznań świadków ustalił, że pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a resztą majątku ziemskiego określanego jako majątek ziemski [...] istniał tzw. związek funkcjonalny, skoro w skład zespołu pałacowo-parkowego wchodziły sady i ogrody warzywne a w stawie znajdującym się w parku hodowano ryby, czyli prowadzono działalność hodowlaną. Ponadto brak było ogrodzenia zespołu pałacowo-parkowego w całości od pozostałej części majątku. W ocenie organu I instancji fakt, że ogrodzenie nie miało charakteru trwałego a na terenie parku zachowały się dwa budynki, w których swoją pracę wykonywali oficjaliści, zarządzający majątkiem, czyli że zespół pałacowo-parkowy stanowił również teren, gdzie wydawano decyzje dotyczące spraw przedmiotowego majątku, dodatkowo dowodzi, że pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a resztą majątku ziemskiego istniał tzw. związek funkcjonalny. Dodatkowo Wojewoda stanął na stanowisku, że znajdujący się na działce [...] spichlerz, który służył głównie do przechowywania zbóż, również wykazywał związek funkcjonalny z częścią gospodarstwa rolnego majątku. Podsumowując organ I instancji stanął na stanowisku, że przedmiotowy zespół parkowo-pałacowy posiadał charakter nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym, był zatem niezbędny na cele reformy rolnej. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem I. D., K. R., K. R.-M., T. T., N. R. i M. R. złożyli odwołanie. W uzasadnieniu odwołujący się podnieśli, że organ I instancji przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy pominął zeznania świadków oraz że przyznał pierwszeństwo dowodom w postaci dokumentów nad dowodami osobowymi, a także zarzucili, że organ nie wyjaśnił wyczerpująco stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzył całości zebranego materiału dowodowego. Skarżący wskazali, że organ pominął dowody w postaci wydruków informacji ze strony internetowej załączonych do wniosku wszczynającego postępowanie oraz pominął ustalenia faktyczne dotyczące: odległości od pałacu istniejących na terenie zespołu pałacowo-parkowego zabudowań gospodarczych, zamieszkiwania pracowników majątku [...] w czworakach, poza terenem zespołu pałacowo-parkowego, zarządzania majątkiem [...] przez zarządców i ich zamieszkania w czworakach poza terenem zespołu pałacowo-parkowego, wypasania krów poza terenem zespołu pałacowo-parkowego, przeznaczenia mleka od krów, które były zgromadzone w oborze na terenie zespołu pałacowo-parkowego, na potrzeby pałacu, przeznaczenia na potrzeby pałacu produktów z ogrodu warzywnego znajdującego się na terenie zespołu pałacowo-parkowego. Ponadto skarżący zarzucili, że organ I instancji dokonał błędnych ustaleń faktycznych co do ogrodzenia parku oraz prowadzenia działalności rolniczej, hodowlanej, sadowniczo-warzywnej na terenie zespołu pałacowo-parkowego oraz błędnych ustaleń co do uzyskiwania przychodów z produkcji warzywnej i sadowniczej. Skarżący podnieśli również, że Wojewoda wadliwie przyjął, że skoro w skład zespołu pałacowo-parkowego wchodził sad i ogród warzywny, to zespół ten był niezbędny dla produkcji sadowniczo-warzywnej i że skoro na terenie zespołu pałacowo-parkowego znajdował się zarybiony staw, to nieruchomość ta była niezbędna dla działalności hodowlanej. Jednocześnie skarżący wskazali, że Wojewoda [...] błędnie przyjął, że między zespołem pałacowo-parkowym w [...] a resztą majątku istniał związek funkcjonalny i że grunty zajmowane przez zespół pałacowo-parkowy stanowiły użytki rolne i były funkcjonalnie związane z działalnością rolniczą, a w konsekwencji, że organ niesłusznie stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość w całości podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. Na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów skarżący przedstawili zarzuty ewentualne dotyczące naruszeń polegających na nierozważeniu przez Wojewodę, czy część nieruchomości stanowiącej zespół pałacowo-parkowy w [...] nie podpada pod przepisy dekretu o reformie rolnej, jak też dotyczące naruszeń polegających na braku wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz niepoinformowaniu wnioskodawców o niezbędności przedłożenia czy sporządzenia dokumentów pomiarowych. Jednocześnie skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem wszczynającym postępowanie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponadto skarżący wnieśli o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie sporządzenia dokumentacji pomiarowej, o której mowa w § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W dalszej części odwołania skarżący przedstawili uzasadnienie stawianych zarzutów. W odpowiedzi na złożone odwołanie uczestnik postępowania – Muzeum [...] pismem z dnia 28 lutego 2014 r. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. Ponadto uczestnik ustosunkował się do treści odwołania skarżących, przedstawiając argumenty na bezzasadność zarzutów przedstawionych przez skarżących oraz wskazał na okoliczności świadczące jego zdaniem o słuszności ustaleń dokonanych przez organ wojewódzki. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że winno ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 kpa w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy. Organ odwoławczy stwierdził również, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przez organ I instancji art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu o reformie rolnej. Organ II instancji uznał, że przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretacja przepisów dekretu jest błędna i przeciwstawiająca się stanowisku i ocenom wyrażonym w tym zakresie przez Trybunał Konstytucyjny i Sąd Najwyższy, a także Naczelny Sąd Administracyjny, jak również jest sprzeczna z ugruntowanym w tym przedmiocie orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że organ I instancji winien był ustalić, czy przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy wchodził w skład nieruchomości ziemskiej, stanowiącej własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, spełniającej normy obszarowe, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz czy nadawał się do realizacji celów reformy rolnej wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu. Minister wskazał, że skoro na terenie zespołu pałacowo-parkowego znajdowały się poza samym pałacem m.in. staw hodowlany, zabudowania gospodarcze (obora, stodoła, chlew), domki oficjalistów, pawilon myśliwski, oranżeria, dom ogrodnika, mrożarka-szklarenka, wozownia, stajnia, sad owocowy, ogród warzywny, pastwiska, spichlerz, to organ powinien ustalić, jakie grunty - o jakim charakterze, przeznaczeniu i sposobie użytkowania - wchodziły w skład badanego zespołu, a także powinien ustalić, na których konkretnie działkach znajdowały się określone części nieruchomości i jaką miały powierzchnię. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że wnioskodawcy modyfikowali swój wniosek i zgłaszali wniosek ewentualny dotyczący wydania decyzji stwierdzającej, że ustalona część zespołu pałacowo-parkowego nie podpadała pod przepisy dekretu. Tymczasem organ I instancji nie ustalił, które z działek objętych wnioskiem wchodziły w skład zespołu pałacowo-parkowego, a które ze względu na swój charakter (np. stawy rybne, ogród, sad owocowy) mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, a tym samym przeznaczone na cele reformy rolnej. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda nie poddał przy tym rozwadze okoliczności, że rezydencje ziemiańskie co do zasady nie pozostawały w związku funkcjonalnym z częścią gospodarczą nieruchomości. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził również, że organ I instancji pominął przy rozważaniu zebranego materiału dowodowego aspekt nierolniczych użytków, które zdaniem wnioskodawców przeważały na terenie zespołu pałacowo-parkowego (np. pałacu, parku, pawilonu myśliwskiego) oraz że nie wyjaśnił, czy wchodzący w skład badanego zespołu pałac w majątku [...] stanowił ośrodek zarządu częścią folwarczną (pełniący również funkcję mieszkalną). W ocenie organu odwoławczego kwestia ta powinna zostać dokładnie wyjaśniona, w szczególności skoro organ I instancji ustalił, że zarząd majątkiem sprawowany był przez oficjalistów urzędujących nie w pałacu, lecz w dwóch budynkach usytuowanych we wschodniej części parku. Ponadto organ II instancji podniósł, że z treści zaskarżonej decyzji nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, na jaki dzień ustalono stan faktyczny i prawny sprawy. Organ wskazał, że przy badaniu, czy przejęcie nieruchomości na cele reformy rolnej nastąpiło zgodnie z prawem należy uwzględniać stan nieruchomości z dnia 1 września 1939 r., a zatem powoływany w zaskarżonej decyzji, współcześnie przeprowadzony dowód z oględzin przedmiotowego parku, jak również publikacja "Opis roślinności drzewiastej w parkach [...] i [...]" autorstwa M. S., z której wynika, że po przejęciu majątku [...] nie zaprzestano działalności sadowniczej, nie mogą mieć decydującego wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy stwierdził także, że zaskarżona decyzja nie odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 kpa i wskazał, że organ I instancji w szczególności zaniedbał kwestię ustosunkowania się do istotnych różnic w zeznaniach świadków oraz zaniechał skonfrontowania tych zeznań z innymi dowodami zebranymi w sprawie, w konsekwencji czego nie dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych badanego przypadku na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego. Ponadto Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że Wojewoda [...] nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, z jakich względów odmówił wiarygodności twierdzeniom wnioskodawców, że część przedmiotowej nieruchomości nie była związana z gospodarstwem rolnym i nie mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej. W ocenie organu II instancji organ stopnia podstawowego powinien odnieść się do takich twierdzeń, w szczególności w sytuacji, gdy wnioskodawcy wskazali, że zamek w [...] był typową rezydencją, która nigdy nie służyła celom rolniczym i że otoczona była rozległym parkiem z bogatym drzewostanem oraz ogrodem, który pełnił funkcję ozdobną. Minister podniósł również, że Wojewoda [...] pominął znaczną część materiału dowodowego w sprawie i wyjaśnił, że organ wojewódzki powinien ocenić wszystkie dowody zebrane w sprawie. W konsekwencji organ odwoławczy wskazał, jakie czynności organ powinien podjąć przy ponownym rozpoznaniu sprawy (między innymi w zakresie ustalenia, jakie konkretnie części przedmiotowej nieruchomości objęte są wnioskiem skarżących) i stwierdził, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co zdaniem organu wyższej instancji uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Muzeum [...] w [...]. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła Ministrowi naruszenie prawa materialnego, tj. § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że celem postępowania w sprawie jest ustalenie przez organ, jakie części badanej nieruchomości (zespołu pałacowo-parkowego) mogłyby zostać skutecznie objęte żądaniem strony i w jaki sposób były one wykorzystywane w kontekście reformy rolnej oraz polegające na błędnym przyjęciu, że celem postępowania jest ustalenie powiązań tak wydzielonych części nieruchomości z pozostałą częścią majątku ziemskiego przejętego na cele reformy rolnej i posiadającego charakter rolniczy (określanego jako majątek ziemski [...]). Skarżący wskazał, że celem postępowania jest ustalenie, czy istniał związek funkcjonalny pomiędzy nieruchomością będącą przedmiotem wniosku, tj. zespołem pałacowo-parkowym, a resztą majątku ziemskiego [...], który to cel – w ocenie skarżącego – został przez organ wojewódzki prawidłowo zrealizowany. Ponadto Muzeum [...] zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, - naruszenie art. 107 § 1 kpa poprzez nieoznaczenie stron postępowania w zaskarżonej decyzji, - naruszenie art. 12 i art. 35 kpa poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, - naruszenie art. 9 i art. 10 kpa poprzez brak podania w treści decyzji adresu organu, który ją wydał, co stanowi istotny element pouczenia, - naruszenie art. 6 i art. 7 kpa poprzez powołanie się w decyzji na art. 8 kpa w jego niewłaściwym brzmieniu, co budzi wątpliwości co do tego, czy decyzja została wydana zgodnie z zasadą praworządności. Skarżący w sposób obszerny na 15 stronach swojej skargi przedstawił uzasadnienie postawionych zarzutów, prezentując argumenty na ich poparcie oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 20 maja 2015 r. wniósł o jej oddalenie. Organ w pełni podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odniósł się do zarzutów przedstawionych w skardze, przedstawiając argumenty na ich bezzasadność. Dodatkowo swoje stanowisko co do skargi przedstawili uczestnicy postępowania I. D., K. R., K. R.-M., T. T., N. R. i M. R., którzy pismem z dnia 5 sierpnia 2015 r. wnieśli o oddalenie skargi, przedstawiając w uzasadnieniu swojej odpowiedzi na skargę argumenty na brak zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych przez Muzeum [...] w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowił art. 2 ust. 1 lit. e. dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. z 1945 r. Dz. U. Nr 3, poz. 13, ze zm.), zgodnie z którym na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych w ramach tej powierzchni. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga dekretu, czyli: - upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych, - tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców, - tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej, - zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego, - zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji. W ocenie Sądu zwrócić należy uwagę, że na podstawie tego przepisu w dniu wejścia w życie dekretu (czyli w dniu 13 września 1944 r.) właściciele ziemscy zostali pozbawieni własności majątku z mocy prawa bez jakiegokolwiek odszkodowania. Dlatego też Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1116/07, publ. Lex nr 498316, zgodnie z którym powoduje to konieczność ścisłej interpretacji przepisów dekretu, jako przepisów szczególnych, odstępujących od ogólnych reguł i jako takie nie podlegających rozszerzającej interpretacji. Niedopuszczalna jest przy tym taka interpretacja tych przepisów, która nie licząc się z ich treścią uwzględnia jedynie ówczesne przesłanki polityczne. Takie stanowisko - powszechnie aprobowane w piśmiennictwie oraz orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 września 1991 r., sygn. akt III CZP 90/91 (OSNC z 1992 r. nr 5, poz. 72). Stanowisko takie wyrażone zostało także w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1992 r., sygn. akt III ARN 23/92 (OSP z 1993 r. nr 3, poz. 47), z treści którego wynika, że brak jest podstaw do tego, ażeby przepisy nacjonalizacyjne, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia tego prawa i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu przepisu. W związku z tym zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (w pierwotnym brzmieniu), na cele reformy rolnej przeznaczone miały być nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych w ramach tej powierzchni. Zgodnie zaś z pierwotnych brzmieniem art. 1 część druga tego dekretu, przejęte nieruchomości miały być przeznaczone na: - upełnorolnienie istniejących gospodarstw o powierzchni niżej pięciu hektarów użytków rolnych, - tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców, - tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej, kolonii i ogródków działkowych robotniczych, urzędniczych i rzemieślniczych, - zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego. Zwrócić należy uwagę, że art. 1 ust. 2 lit. e tego dekretu (mówiący o zarezerwowaniu odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji) został dodany na podstawie art. 1 pkt 4 dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 9) dopiero z dniem 19 stycznia 1945 r. Akt ten zmienił także treść art. 1 ust. 2 litery a i c. Przede wszystkim jednak dekret z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w cytowanym wyżej art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej skreślił słowa "o charakterze rolniczym". Powołana zmiana nie stanowiła jednak kolejnej reformy rolnej, lecz dotyczyła reformy rolnej wynikającej z dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. O ile więc reformą rolną objęto - w myśl cytowanego wyżej pierwotnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e - nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, to w wyniku dokonanej zmiany tego przepisu za nieruchomości ziemskie o rolniczym charakterze należało uznać także takie nieruchomości, które wprawdzie nie miały charakteru rolniczego, ale pozostawały z rolniczą częścią majątku ziemskiego w nierozerwalnym związku funkcjonalnym, w ramach którego nieruchomości nierolnicze nie mogły być samodzielnie wykorzystywane w oderwaniu od części rolniczej, jak również część majątku ziemskiego o charakterze rolniczym nie mogła prawidłowo funkcjonować bez przedmiotowych nieruchomości nierolniczych. W tej sytuacji zasadnicze znaczenie dla określenia zakresu zastosowania powyższych przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej ma ustalenie znaczenia terminu "nieruchomość ziemska", bowiem powołany dekret nie dawał podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym wszystkich gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że w myśl pierwotnego określenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym i o określonym w tym przepisie areale. Późniejsza nowelizacja, dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie może jednak oznaczać, że dekret dotyczył wszelkich nieruchomości ziemskich. W związku z brakiem w dekrecie ustawowej (legalnej) definicji pojęcia "nieruchomość ziemska", jego treść powinna być zatem ustalona z uwzględnieniem innych elementów całej tej regulacji, w tym normatywnie określonych w tym dekrecie celów reformy rolnej. Istotną rolę w tym zakresie odgrywa przepis art. 1 ust. 2 dekretu, który ustala, do realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Określenie tych celów dodatkowo czyni zasadnym restrykcyjny charakter wykładni przepisów dekretu. Stanowisko w tej kwestii wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały Siedmiu Sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06. Niezależnie od zasadniczej tezy, wskazującej na przepis § 5 rozporządzenia jako podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, Sąd ten wskazał, że na gruncie tego przepisu, na cele reformy rolnej mogły być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadały celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. Nie może tu zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chodzić o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w art. 1 ust. 2 lit. a, b, c, d i e dekretu. Dla przyjmowanego dziś pojęcia nieruchomości ziemskiej istotne znaczenie ma także w dalszym ciągu uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89 (OTK z 1990 r., poz. 26, s. 174), która zachowuje swoją wartość interpretacyjną pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej. Przyjęto w niej, że pod pojęciem "nieruchomość ziemska", używanym w dekrecie, należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tzn. takie, które są lub mogą być wykorzystywane do produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej. Biorąc zatem także pod uwagę przedmiot dekretu, jakim jest reforma rolna, należy uznać, że nieruchomość ziemska w rozumieniu dekretu to taka, która ma charakter rolniczy (patrz także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 851/05, 4 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 287/08, 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 906/08 oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10). Wszelkie inne nieruchomości ziemskie, nie mające jednocześnie charakteru rolniczego, przedmiotowo nie mogą podlegać pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Mając powyższe na uwadze można określić, jakie przesłanki musiała spełniać nieruchomość, aby na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu mogła być przejęta na cele reformy rolnej, i tak była to nieruchomość: - ziemska o charakterze rolniczym, - stanowiąca własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, - spełniająca normy obszarowe, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, - nadająca się do realizacji celów reformy rolnej wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu. Spełnienie zatem nie tylko norm obszarowych decydowało o podpadaniu nieruchomości pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dopiero spełnienie przez nieruchomość wszystkich wyżej wymienionych przesłanek pozwalało uznać, że nieruchomość podpadała pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W tej sytuacji rozpatrując przedmiotową sprawę organ był zobowiązany jednoznacznie ustalić w oparciu o analizę całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, czy w stosunku do przedmiotowej nieruchomości spełnione zostały na dzień wejścia w życie dekretu o reformie rolnej kumulatywnie wszystkie wyżej wymienione przesłanki. W sytuacji bowiem, kiedy część nieruchomości nie spełniała powyższych przesłanek, a w szczególności nie miała charakteru rolniczego i nie nadawała się na realizację celów reformy rolnej, nie powinna przejść na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że zasadnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że w tym zakresie postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji nie dostarczyło wszystkich niezbędnych materiałów dowodowych do prawidłowego rozpatrzenia sprawy i podjęcia merytorycznej decyzji. Przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Art. 77 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Dlatego też zbadanie wszystkich przesłanek warunkujących możliwość zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz podniesionych w uzasadnieniu złożonego wniosku zagadnień było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie Wojewody nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że Minister prawidłowo ustalił, że organ I instancji przed podjęciem merytorycznej decyzji nie wyjaśnił dokładnie sprawy, a także nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, co oznacza, że podjęta przez organ I instancji decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że w uzasadnieniu wydanej decyzji Wojewoda nie poddał analizie znacznej części materiału dowodowego, m.in. obszernej dokumentacji Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...], w tym kart ewidencyjnych zabytków, rejestru ogrodów polskich, decyzji w sprawie wpisania dóbr kultury do rejestru zabytków. Brak jest także stanowiska organu I instancji w sprawie twierdzeń wnioskodawców, że pałac w [...] był typową rezydencją, która nigdy nie służyła celom rolniczym i że otoczona była rozległym parkiem z bogatym drzewostanem oraz ogrodem, który pełnił funkcję ozdobną a nie rolniczą. W szczególności jest to istotne w sytuacji, w której z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że co do zasady rezydencje ziemiańskie (zespoły zamkowo-parkowe, zespoły pałacowo-parkowe, itp.) nie pozostawały w "związku funkcjonalnym" z częścią gospodarczą nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest również krytycznej analizy zeznań świadków, na które powoływał się Wojewoda. W tej sytuacji nie budzą zastrzeżeń Sądu zalecenia organu odwoławczego, zgodnie z którymi ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji ma uzupełnić zebrany w sprawie materiał dowodowy, na podstawie którego można będzie jednoznacznie ustalić istniejące w dniu wejścia w życie omawianego dekretu oraz obecne oznaczenie, powierzchnię, granice oraz sposób wykorzystania poszczególnych działek ewidencyjnych (jak na rozprawie wyjaśnił pełnomocnik organu) wchodzących w skład obszaru objętego wnioskiem, w kontekście reformy rolnej. Pomocne w tym zakresie może być: zlecenie wykonania przez uprawnionego geodetę np. mapy synchronizacyjnej, wydanie opinii geodezyjno-prawnej uwzględniającej odpowiednie mapy historyczne (np. plan parku z legendą, plan gruntów folwarku) na aktualnej mapie ewidencji gruntów; aktualna mapa ewidencyjna, czy też dokumentacja archiwalna ze zbiorów Archiwum Państwowego w [...]. Zasadne jest także zalecenie organu II instancji dotyczące rozważenia przez Wojewodę konieczności powołania w sprawie dodatkowych świadków (np. W. P. oraz wnioskodawców) na okoliczność funkcjonalnych powiązań poszczególnych części nieruchomości z pozostałą częścią stanowiącą gospodarstwo rolne. Dodatkowo przypomnieć należy, że co prawda zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63, jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu, jednak nie można przyjąć, że organ uprawniony został do dowolnej oceny żądania strony. Jeżeli zatem żądanie strony jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie w zakresie zawartego w złożonym wniosku tzw. żądania "ewentualnego", to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego precyzowania treści tego żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.). Niedopuszczalna jest również samowolna zmiana przez organ administracji publicznej żądania wyraźnie i jednoznacznie sprecyzowanego przez stronę. Stosownie do treści art. 61 § 1 oraz art. 63 § 2 kpa żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, z. 2-3, poz. 47). Oznacza to, że wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie to wnioskodawcy, w szczególności reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, mają obowiązek jednoznacznie określić zakres swojego wniosku, czyli wyjaśnić, które działki ewidencyjne w ich ocenie nie podpadały pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ta kwestia nie leży w zakresie dowolnego uznania organu rozpatrującego wniosek. Zakres prowadzonego postępowania jest bowiem bezpośrednio uzależniony od zakresu złożonego wniosku. Odnosząc się jeszcze do zawartych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez Ministra przepisów postępowania administracyjnego wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia art. 10 kpa poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji jest zasadny, jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości wydanej decyzji ze względu na fakt, że przed organem odwoławczym nie było prowadzone postępowanie dowodowe, o istnieniu którego nie wiedziałyby strony postępowania. Cały materiał dowodowy został zebrany w postępowaniu przed organem I instancji i, jak wynika z akt sprawy, strony miały możliwość się z nim zapoznać, i wypowiedzieć na ten temat przed wydaniem decyzji. Zarzut naruszenia art. 107 § 1 kpa poprzez nieoznaczenie stron postępowania w zaskarżonej decyzji uznać należy za niezasadny, ponieważ zaskarżona decyzja została skierowana do stron postępowania, które wymienione zostały na końcu decyzji (po słowach "Otrzymują:"). Zarzut naruszenia art. 12 i art. 35 kpa poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania nie może być oceniany w tym postępowaniu, które nie jest wszczęte skargą na przewlekłość organu. Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 9 i art. 10 kpa poprzez brak podania w treści decyzji adresu organu, który ją wydał, co stanowi w ocenie skarżącego istotny element pouczenia. Elementy, które musi zawierać decyzja administracyjna, określa art. 107 § 1 kpa. Wśród zapisanych tam wymagań nie ma wymogu podania adresu organu, który wydał decyzję. Zarzut naruszenia art. 6 i art. 7 kpa poprzez powołanie się w decyzji na art. 8 kpa w jego niewłaściwym brzmieniu, co budzi wątpliwości strony co do tego, czy decyzja została wydana zgodnie z zasadą praworządności, także nie jest zasadny. Faktycznie w uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji omawiając zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa, wyprowadzaną w systemie prawa administracyjnego z treści art. 8 kpa, przytoczył sformułowanie tej zasady szersze, niż użyte w aktualnym brzmieniu tego artykułu. Jednakże nie sposób uznać, że wspomnienie przez organ o świadomości i kulturze prawnej obywateli prowadziło do prowadzenia postępowania wbrew przepisom prawa lub z naruszeniem zasady praworządności, tym bardziej, że zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 8 kpa, organ odwoławczy nie wskazywał na kwestie świadomości i kultury prawnej. Podsumowując powyższe rozważania, Sąd orzekający uznał, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r., którą na podstawie art. 138 § 2 kpa organ ten uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, jest zgodna z prawem i nie narusza art. 138 § 2 kpa, jak również pozostałych wskazanych w skardze przepisów procedury administracyjnej. Brak również podstaw do uznania, że w toku prowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania naruszone zostały przepisy prawa materialnego powołane w skardze. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.