II GSK 2905/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Tarno Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1108/15 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na rzecz A. Spółki z o.o. z siedzibą w W. 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1108/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. Spółki z o.o. w W., (I) uchylił postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z [...] marca 2015 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, (II) stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także (III) zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] maja 2014 r. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (dalej Prezes UTK) odmówił wydania świadectwa dopuszczenia do eksploatacji typu budowli przeznaczonej do prowadzenia ruchu kolejowego dla [...] [...] produkcji A. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca). Przesyłka zawierająca ww. decyzję została wysłana do ustanowionego w sprawie pełnomocnika strony – W. L.. W dniu [...] czerwca 2014 r. do Urzędu Transportu Kolejowego wpłynął zwrot ww. przesyłki z adnotacją na kopercie "ZWROT nie podjęto w terminie". W związku z tym, organ uznał, że doręczenie spółce decyzji Prezesa UTK nastąpiło [...] maja 2014 r. w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.). W piśmie z dnia [...] października 2014 r. spółka złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa UTK z [...] maja 2014 r. Do wniosku dołączone zostały następujące dokumenty: kopia koperty zawierającej decyzję Prezesa UTK z [...] maja 2014 r. wraz z kopią zwrotnego potwierdzenia odbioru; kopia listy obecności pracowników spółki [...] maja 2014 r. oraz [...] maja 2014 r.; kopia dziennika dyżurów z godzinami wydań i zwrotów klucza do biura w portierni w dniach [...] maja 2014 r. oraz [...] maja 2014 r.; oświadczenie z [...] października 2014 r. T. K., pracownika spółki oraz oświadczenie z [...] października 2014 r. P. K., pracownika spółki. Prezes UTK włączył do materiału dowodowego pismo Poczty Polskiej S.A. z [...] grudnia 2014 r. stanowiące odpowiedź na reklamację doręczenia do strony ww. decyzji. Poczta Polska wskazała, że reklamowaną przesyłkę po nieudanej próbie doręczenia (nieobecność adresata) [...] maja 2014 r. zaawizowano do odbioru w placówce oddawczej adresata, a następnie [...] maja 2014 r. dokonano powtórnej jej awizacji. Zwrócono ją do nadawcy [...] maja 2014 r. z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie" – zgodnie z § 37.5 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w spawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r., poz. 545). Jednocześnie Poczta Polska podniosła, że jak wynika z kopii stron przesyłki zawiadomienie o awizacji pozostawiono w drzwiach adresata (w drzwiach biura firmy). Postanowieniem z [...] marca 2015 r., Prezes UTK odmówił spółce przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ uznał, że zastosowanie instytucji przywrócenia terminu możliwe jest tylko wtedy, gdy uchybienie terminu do dokonania określonej czynności w ogóle nastąpiło. Wyjaśnił, że przed przystąpieniem do rozpoznania wniosku strony o przywrócenie terminu podjął czynności w celu ustalenia czy dokonane w trybie art. 44 k.p.a. tzw. doręczenie zastępcze decyzji Prezesa UTK z [...] maja 2014 r. nastąpiło w sposób prawidłowy. Wskazał, że na kopercie oraz na tzw. zwrotnym potwierdzeniu odbioru załączonym do doręczanej stronie przesyłce zawierającej decyzję Prezesa UTK z [...] maja 2014 r., jednoznacznie wskazane zostały okoliczności doręczenia, w tym odnotowane zostały data i miejsce pozostawienia tzw. awiza. W dniu [...] maja 2014 r. nastąpiła próba doręczenia przesyłki i z powodu nieobecności adresata przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni w Urzędzie Pocztowym W. [...], pozostawiając zawiadomienie w drzwiach adresata. Przesyłkę awizowano powtórnie [...] maja 2014 r., natomiast [...] maja 2014 r. – z powodu niepodjęcia w terminie – przesyłkę zwrócono nadawcy. Powyższe okoliczności zostały potwierdzone również w piśmie Poczty Polskiej S.A. z [...] grudnia 2014 r. Organ uznał, że doręczenie stronie decyzji Prezesa UTK z [...] maja 2014 r. nastąpiło [...] maja 2014 r., a więc termin do złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął [...] czerwca 2014 r. Natomiast wniosek w tym przedmiocie został nadany przez stronę w polskiej placówce pocztowej [...] października 2014 r., a zatem z uchybieniem terminu. Zdaniem Prezesa UTK strona nie uprawdopodobniła przesłanki braku winy w uchybieniu terminu. Jednocześnie organ wskazał, że odmowa przywrócenia terminu załatwia nie tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu, ale jednocześnie potwierdza, że wniesione odwołanie nastąpiło z uchybieniem terminu, czyli rozstrzyga także o tym co jest przedmiotem postanowienia z art. 134 k.p.a. WSA w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie. W ocenie Sądu okoliczności dokonania doręczenia decyzji Prezesa UTK z [...] maja 2014r. budzą poważne wątpliwości, które nie zostały w sposób jednoznaczny wyjaśnione np. poprzez złożenie wyjaśnień przez samego doręczyciela. Sąd powołał w tym zakresie zeznania T. K. i P. K. – pracowników odpowiedzialnych za obsługę administracyjną przedsiębiorstwa, w tym za zarządzanie korespondencją przychodzącą i wychodzącą – dot. sposobu doręczania listów do spółki, a także stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że w budynku przy ul. D. [...] nie istnieje skrzynka odbiorcza skarżącej spółki. Wątpliwości Sądu potwierdziła także okoliczność, że w dniach, w których jakoby miały miejsce próby doręczenia przedmiotowej decyzji ([...].05.2014 r. oraz [...].05.2014 r.), Poczta Polska skutecznie doręczała inne przesyłki spółce. WSA uznał, że doręczyciel na dokumencie "potwierdzenie odbioru", nie zawarł adnotacji, z jakiej przyczyny nie doszło do doręczenia przesyłki bezpośrednio. Zdaniem WSA jeżeli kompletu wymaganych prawem (przepisem art. 44 § 2 k.p.a.) informacji nie przewidziano na druku potwierdzenia odbioru, ani też nie zapisano ich na kopercie, to wadliwie organ przyjął, że doszło do wadliwego doręczenia zastępczego, a zatem domniemanie przewidziane w przepisie art. 44 k.p.a. nie może być skuteczne. Z tych względów za uzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 76 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zwrotne potwierdzenie odbioru przez Pocztę Polską jest dokumentem urzędowym, który stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone przy jednoczesnym pominięciu faktu, że zasada ta nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści zwrotnego potwierdzenia odbioru. Dowody takie zostały przez stronę skarżącą zawnioskowane i częściowo przeprowadzone przez organ, który jednak uchylił się od ich oceny uznając, że zmierzają one do wzruszenia skuteczności doręczenia decyzji z [...] maja 2014 r., a nie do wykazania zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 58 k.p.a., a zwłaszcza braku winy strony w uchybieniu terminu do dokonania czynności. W ocenie WSA bez jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności doręczenia decyzji z [...] maja 2014 r. i ustalenia, czy było ono skuteczne, stwierdzenie organu o wypełnieniu dyspozycji art. 134 k.p.a. należało uznać za przedwczesne. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie weryfikacja wszystkich dowodów wskazujących na wady doręczenia zastępczego tak aby okoliczność ta została wyjaśniona ponad wszelką wątpliwość. Z tych względów WSA uznał, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 76 § 3 k.p.a. i w zw. 44 k.p.a. i art. 134 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 44 § 1, 2, 3, 4 w zw. z art. 76 § 3 w zw. z art. 7 i 77 oraz 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości związanych ze skutecznym doręczeniem, w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił postanowienie; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, za przedwczesne stwierdzenie przez organ, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony z uchybieniem terminu, w sytuacji nieustalenia przez organ, czy doręczenie było skuteczne, w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił postanowienie. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, która w niniejszej sprawie nie występuje. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzuty, może je oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Stawiając zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15.12.2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Zarzuty rozpoznawanej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej koncentrują się na dwóch zagadnieniach. Organ po pierwsze zarzuca, że Sąd I instancji niesłusznie uznał, że nie zostało wyjaśnione, czy decyzja z [...] maja 2014 r. została prawidłowo doręczona w trybie art. 44 k.p.a., a w konsekwencji czego zdaniem WSA przedwczesne jest stwierdzenie, że złożony wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został wniesiony z uchybieniem terminu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że aby móc rozpoznać wniosek strony o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ powinien był w pierwszej kolejności ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy doręczenie decyzji z [...] maja 2014 r. zostało dokonane prawidłowo, co z kolei determinuje, czy można uznać, że termin do wniesienia środka zaskarżenia od tej decyzji został uchybiony. Rozpoznanie niniejszej sprawy, na obecnym etapie postępowania – wobec tego, że Sąd ograniczył jej rozpoznanie do zbadania prawidłowości doręczenia, jak również wobec tego, że ustalenia WSA w tym zakresie kwestionuje autor skargi kasacyjnej – sprowadza się do oceny prawidłowości doręczenia zastępczego decyzji Prezesa UTK. Należy zatem przypomnieć warunki skuteczności doręczenia zastępczego, uregulowanego w art. 44 § 1-4 k.p.a. Należą do nich: (1) niemożność doręczenia pisma bezpośrednio adresatowi lub jego dorosłemu domownikowi, (2) przechowywanie pisma przez okres 14 dni w placówce pocztowej operatora pocztowego, gdy przesyłka jest za jego pośrednictwem doręczana, (3) umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru (w terminie 7 dniu w placówce pocztowej) w oddawczej skrzynce pocztowej adresata, a gdy nie jest to możliwe w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym wykonuje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Jeżeli zaś adresat nie odbierze przesyłki w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, doręczający jest obowiązany pozostawić powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Jeżeli mimo spełnienia powyższych warunków, adresat nie odebrał przesyłki, przyjmuje się domniemanie jej doręczenia z upływem ostatniego dnia 14-dniowego terminu od pierwotnego zawiadomienia. Aby jednak móc przyjąć tę fikcję prawną, konieczne jest spełnienie wszystkich powyżej wskazanych warunków. Dopiero bowiem zachowanie wszystkich przesłanek doręczenia pozwala na uznanie, że decyzja została doręczona w trybie art. 44 k.p.a. i wiązanie z tym zdarzeniem skutków prawnych dla strony, takich jak rozpoczęcie biegu terminów związanych z doręczeniem decyzji. Uchybienie zaś któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że strona korzystająca z tego doręczenia, nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia (postanowienie NSA z 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 695/12, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016). W niniejszej sprawie organ uznał, że decyzja z [...] maja 2014 r. została doręczona w następujących okolicznościach: [...] maja 2014 r. nastąpiła próba doręczenia przesyłki - z powodu nieobecności adresata przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni w Urzędzie Pocztowym W. [...], pozostawiając zawiadomienie w drzwiach adresata. [...] maja 2014 r. przesyłkę awizowano powtórnie, natomiast [...] maja 2014 r. przesyłkę zwrócono nadawcy z powodu niepodjęcia jej w terminie. Jak słusznie jednak zauważył Sąd I instancji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki, doręczyciel nie zawarł adnotacji, z jakiej przyczyny nie doszło do doręczenia przesyłki w sposób przewidziany w art. 42 i 43 k.p.a., to znaczy bezpośrednio adresatowi lub jego domownikowi, dozorcy domu bądź sąsiadowi, jeżeli podjęliby się oddania przesyłki adresatowi. Skarżąca przedstawiła zaś okoliczności świadczące – jej zdaniem – o nieprawidłowości doręczenia, takie jak: zeznania pracowników spółki, odpowiedzialnych za odbiór przesyłek, listę obecności pracowników, a także to, że w dniu pozostawienia awizo skutecznie doręczano skarżącej inne przesyłki. Powyższe okoliczności nie zostały poddane pełnej analizie przez organ, co – jak zasadnie stwierdził WSA – stanowiło naruszenie art. 76 § 3 k.p.a. w ten sposób, że organ nie przeprowadził dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego (zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłki zawierającej decyzję). Wobec tego słusznie WSA uznał, że należało uchylić zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, ponieważ nie zostało dostatecznie wyjaśnione, czy termin faktycznie został uchybiony. Zakwestionowanie zaś przez Sąd I instancji stwierdzenia organu, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony z uchybieniem terminu (art. 134 k.p.a.) stanowiło konsekwencję powyżej wskazanych wątpliwości, czy decyzja z [...] maja 2014 r. została prawidłowo doręczona w trybie art. 44 k.p.a., czyli czy rozpoczął bieg termin do wniesienia tego środka zaskarżenia. Jeżeli bowiem organ stwierdzi nieskuteczność doręczenia zastępczego, to oznaczać będzie, że termin ten nie rozpoczął biegu, a więc nie mógł zostać uchybiony. Oceny jednak, czy postanowienie w tym przedmiocie jest zasadne, będzie można dokonać dopiero po niewątpliwym ustaleniu daty doręczenia spółce decyzji. W tych okolicznościach sprawy niezasadne okazały się być postawione w skardze kasacyjnej zarzuty. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzania Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.). Kwota 120 zł obejmuje koszty zastępstwa procesowego strony za stawienie się pełnomocnika skarżącej, ustanowionego na etapie postępowania przed Sądem I instancji, na rozprawie przeprowadzonej przed NSA.