I GSK 1098/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 1328/15 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Ministra Finansów z dnia 22 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną oddala skargę kasacyjną 1. Wyrok Sądu pierwszej instancji i przedstawiony przez ten Sąd tok postępowania 1.1. Wyrokiem z 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 1328/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a", oddalił skargę [...] na postanowienie Ministra Finansów z 22 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną. 1.2. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gliwicach wszczął postępowanie egzekucyjne do majątku skarżącej na podstawie tytułu wykonawczego z 17 maja 2013 r., nr [...] wystawionego przez wierzyciela Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny z tytułu niespełnienia obowiązku zawarcia umowy OC w 2012 r. dla samochodu marki V. Odpis tytułu wykonawczego został doręczony skarżącej 9 sierpnia 2013 r. wraz z zawiadomieniem z 29 lipca 2013 r. o zajęciu wynagrodzenia w [...] Wymieniona spółka jako dłużnik zajętej wierzytelności zawiadomienie otrzymała 5 sierpnia 2013 r. 1.3. Skarżąca złożyła skargę na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia ww. wierzytelności 23 sierpnia 2013 r. Wskazała w niej, że brak było podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego, gdyż nie ma żadnych zobowiązań do Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego. Tytuł wykonawczy jest sfałszowany gdyż został wystawiony bezpodstawnie. Nie jest opieczętowany i właściwie podpisany. Ponadto nie zawiera podstawy prawnej. Jest niedopuszczalną karą dla niej. Zarzuciła również, że pismo o zajęciu wierzytelności nie zostało podpisane przez uprawnioną osobę. 1.4. Uznając skargę za nieuzasadnioną organ wskazał, że skarga na czynność egzekucyjną jest składana na podstawie art. 54 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2014.1619) - dalej "u.p.e.a." Wyjaśnił m.in., że nie można nią objąć kwestii materialno - prawnych np. zarzutów rozpoznawanych w odrębnym postępowaniu. Zarzutów jakie wniosła skarżąca 18 sierpnia 2013 r. obejmujących twierdzenie o nie istnieniu obowiązku. Organ egzekucyjny dokonując zajęcia wynagrodzenia za pracę zastosował środek przewidziany przepisami u.p.e.a., tj. art. 1a pakt 12 lit. a u.p.e.a. Czynność została dokonana z zachowaniem reguł przewidzianych w art. 72 ustawy. Druk zajęcia prawa majątkowego zawierał wszystkie elementy przewidziane we wzorze obowiązującym na dzień dokonania zaskarżonej czynności, dla tego rodzaju druków określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.137.1541 ze zm.). Zawiadomienie o zajęciu tego prawa z 29 lipca 2013 r. zawiera wszystkie elementy przewidziane art. 67 § 2 u.p.e.a., w tym podpis z podaniem imienia i nazwiska stanowiska służbowego osoby podpisującej – [...] z zaznaczeniem działania z upoważnienia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gliwicach. 2. Skarga do Sądu pierwszej instancji 2.1. W skardze [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zarzuciła naruszenie: 1) art. 34 i 54 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że ocenie podlegają tylko czynności typu wykonawczego pod kątem ich zgodności z obowiązującymi przepisami, a działania organu egzekucyjnego względem skarżącej są dopuszczalne i wdrożone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w sytuacji gdy brak jest jakichkolwiek podstaw do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w stosunku do niej, gdyż nie jest zobowiązaną; 2) art. 26 u.p.e.a. poprzez wszczęcie egzekucji i zajęcie jej wynagrodzenia za pracę w sytuacji gdy wystawiony tytuł prawny nie ma mocy prawnej (został wystawiony niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa), a 20 maja 2014 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gliwicach umorzył postępowanie prowadzone na podstawie przedmiotowego tytułu wykonawczego; 3. art. 6 i 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy mających dla niej kluczowe znaczenie i całkowicie dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co w efekcie doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a to zasady prawdy obiektywnej, praworządności oraz słusznego interesu obywateli. 3. Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji 3.1. Sąd wskazał, że w świetle art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny otrzymując przedmiotowy wniosek wraz z tytułem egzekucyjnym wystawionym przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny nie badał i nie mógł badać z urzędu czy zasadnie obciążono skarżąca przedmiotową kwotą i czy kwota ta jest wymagalna. Okoliczności te mogły być przedmiotem badań organu egzekucyjnego tylko na zarzut skarżącej wniesiony w trybie art. 33 u.p.e.a. To na mocy tego przepisu i w trybie przewidzianym art. 34 ustawy mogło się odbyć badanie podnoszonego przez skarżąca zarzutu nieistnienia obowiązku. Tak też było w rzeczywistości. Analiza akt wykazuje, że po rozstrzygnięciu zarzutu skarżącej o nieistnieniu obowiązku, postanowieniem z 20 maja 2014 r. organ egzekucyjny, czyli Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gliwicach umorzył postępowanie egzekucyjne. Podkreślić należy, że postępowanie w przedmiocie tego zarzutu toczyło się przed Naczelnikiem Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gliwicach i odnosiło się do obowiązku, czyli treści tytułu wykonawczego, zatem do czynności wykonanej przez wierzyciela. Egzekucja zakończyła się na mocy postanowienia z 20 maja 2014 r. Do tego czasu toczyła się poczynając od dnia dokonania zajęcia wynagrodzenia za pracę u pracodawcy, jako tej najpierwszej czynności dokonanej według art. 26 § 5 pkt 2 u.p.e.a. (tj. od 5 sierpnia 2013 r.). Postępowanie natomiast w zakresie objętym zaskarżonym postanowieniem Ministra dotyczyło czynności Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gliwicach, a nie wierzyciela, toczyło się przed innymi organami, tj. Dyrektorem Izby Skarbowej w Katowicach i Ministrem. Dotyczyło zajęcia wierzytelności z wynagrodzenia za pracę dokonanego w trakcie trwania postępowania egzekucyjnego, a wręcz stanowiącego jego początek. 3.2. Zdaniem Sądu prawidłowo zatem oba organy orzekające w zakresie skargi na czynność egzekucyjną polegającą na zajęciu ww. wierzytelności uznały, że jest to postępowanie w trybie art. 54 u.p.e.a. oraz że tylko w tym zakresie orzekają. Prawidłowo przyjęły, że nie mają legitymacji prawnej do rozstrzygania zarzutu podnoszonego przez skarżąca co do nieistnienia obowiązku. Zgodnie z art. 54 u.p.e.a. przedmiotem badania organów była tylko wskazana czynność. Zatem w zakresie badania należało sprawdzić czy czynność taką przewidują przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, czy została dokonana w toku trwającego lub rozpoczynającego ją postępowania egzekucyjnego oraz czy zachowano formę dla niej przewidzianą. Analiza akt potwierdza ustalenia organu w tym zakresie. Stanowią one o tym, że wszystkie przepisy ustawy, tj. art. 1a pkt 12 lit. a, art. 26 § 5, art. 67 § 2, art. 72 zostały zachowane przy dokonaniu tej czynności. Tym samym ocena dokonana prze organ jest prawidłowa. 4. Skarga kasacyjna 4.1. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku [...] wniosła o jego zmianę poprzez jego uchylenie i uwzględnienie żądań zawartych w skardze ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżyła wyrok z powodu naruszenia przepisów postępowania: 1. mogącego mieć wpływ na treść wydanego wyroku, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa; 2. art. 34 i 54 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że ocenie podlegają jedynie czynności typu wykonawczego pod kątem ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, a działania organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne względem skarżącej są dopuszczalne i wdrożone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w sytuacji gdy brak jakichkolwiek podstaw do prowadzenia postępowania egzekucyjnego przeciwko skarżącej albowiem nie jest ona stroną zobowiązaną w niniejszym postępowaniu; 3. art. 26 u.p.e.a. poprzez wszczęcie egzekucji przeciwko skarżącej i zajęcie jej wynagrodzenia za pracę w sytuacji gdy wystawiony tytuł wykonawczy nie ma mocy prawnej (został wystawiony niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa), a 20 maja 2014 r., Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gliwicach umorzył postępowanie prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] 4. art. 6 i 7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy mających dla niej kluczowe znaczenie i całkowicie dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co w efekcie doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a to zasady prawdy obiektywnej, praworządności oraz słusznego interesu obywateli. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez WSA wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. 5.2. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzuty te nie mają, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, usprawiedliwionej podstawy prawnej. Przedmiotem skargi na czynność egzekucyjną mogą być bowiem tylko zarzuty formalne, odnoszące się do naruszenia przepisów regulujących sposobów i formę dokonania czynności egzekucyjnej, a skarga ta może dotyczyć tylko takich okoliczności, które nie są podstawą wniesienia innego środka zaskarżenia. W judykaturze przyjmuje się, że określony w art. 54 § 1 u.p.e.a. środek ochrony prawnej zobowiązanego, jakim jest skarga na czynności egzekucyjne, stanowi samoistną instytucją postępowania egzekucyjnego. Ma charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia, jak zarzuty, zażalenie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa spod egzekucji, czy skargę do sądu powszechnego (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2015 r., II FSK 778/13; wyrok NSA z 18 sierpnia 2015 r., II FSK 1688/13; wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2015r., III SA/Wa 3396/14, wyrok NSA z 24 października 2014r., II GSK 1377/13; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga w tym trybie przysługuje na dokonanie przez organ egzekucyjny czynności natury wykonawczej, czy czynności faktyczne podejmowane już w toku prowadzonej egzekucji przez organ egzekucyjny lub przez egzekutora, a także na wydawane w toku egzekucji akty (postanowienia i zarządzenia), na które nie przysługuje inny środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, czy zarzuty. Kontroli w tym trybie mogą bowiem podlegać wyłącznie czynności egzekucyjne, którymi są zgodnie z definicją legalną z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Pojęcie czynności egzekucyjnych obejmuje zarówno czynności o charakterze prawnym, podejmowane wyłącznie przez organ egzekucyjny lub organ rekwizycyjny, jak i czynności o charakterze faktycznym, dokonywane przez egzekutora lub poborcę skarbowego. Służy kontroli prawidłowości stosowania przez organy egzekucyjne środków egzekucyjnych, zmierzających do bezpośredniego wyegzekwowania należności. W ramach skargi na czynności formalnoprawne nie jest natomiast możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego. Rozpatrzenie zarzutów w postępowaniu skargowym byłoby obejściem prawa i naruszałoby zasadę niekonkurencyjności środków zaskarżenia (tak np. wyrok NSA z 18 sierpnia 2015 r., II FSK 1688/13; dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa zasada sprowadza się do ukształtowania środków ochrony prawnej w taki sposób, by ich podstawy nie mogły być powielane, tzn. by nie zaistniała sytuacja w ramach, której dany zarzut byłby rozpatrywany w ramach kilku środków ochrony prawnej. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie są względem siebie konkurencyjne. Nie można ich stosować zamiennie. Każdy z nich, w szczególności skarga na czynności egzekucyjne i zarzuty, dotyczy konkretnych uchybień, jest wnoszony w różnym terminie i rozpoznawany z zastosowaniem innych przesłanek. Rodzajowa tożsamość przedmiotu zaskarżenia skargi oraz innych środków prawnych nie oznacza, że określonemu podmiotowi przysługuje możliwość wyboru środka prawnego. 5.3. Skarga na czynność egzekucyjną nie może więc dotyczyć przypadków, które mogą być przedmiotem zgłoszenia zarzutów na podstawie art. 33 u.p.e.a. W postępowaniu wszczętym przez skarżącą skargą na czynności egzekucyjne ocenie podlegały zatem prawidłowo tylko czynności egzekucyjne dokonane przez organ egzekucyjny – Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gliwicach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób prawidłowy Sąd I instancji skontrolował zastosowanie w sprawie przez organ egzekucyjny art. 72 u.p.e.a. (zajęcie wynagrodzenia za pracę) i w konkluzji stwierdził, że organ egzekucyjny wypełnił dyspozycje wynikające z przepisów regulujących zastosowanie tego środka egzekucyjnego. Podnoszony przez skarżącą zarzut dotyczący nieistnienia obowiązku odnosi się zaś do czynności wykonanej przez wierzyciela (Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny). Powyższe oznacza, że zarzut ten nie mógł podlegać ocenie w postępowaniu w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną. Zarzuty dotyczące istnienia obowiązku mogą być badane w ramach zarzutów na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Z akt sprawy wynika natomiast, co prawidłowo podniósł Sąd I instancji, że skarżąca zgłosiła taki zarzut właśnie na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Po rozstrzygnięciu zarzutu skarżącej o nieistnieniu obowiązku, postanowieniem z 20 maja 2014 r. organ egzekucyjny, czyli Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gliwicach umorzył postępowanie egzekucyjne. Na mocy tego postanowienia zakończyła się też egzekucja, która toczyła się od 5 sierpnia 2013 r. (dokonanie zajęcia wynagrodzenia za pracę). Z tych wszystkich względów prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, że organy orzekające w sprawie skargi skarżącej na czynność egzekucyjną nie miały legitymacji prawnej do rozstrzygania, podniesionego przez skarżącą, zarzutu nieistnienia obowiązku. Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz kodeksu postępowania administracyjnego. 5.4. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym i warunkiem jego zastosowania w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Ponadto jego naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zatem, skarżący kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym - jego zdaniem - uchybił wojewódzki sąd administracyjny. Sformułowany przez skarżąca zarzut warunku tego nie spełnia. Przypomnieć jednocześnie należy, że warunek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd do domyślania się, który przepis strona skarżąca kasacyjnie ma na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Jest to konsekwencja związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, Sąd ten nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, będącego profesjonalnym pełnomocnikiem. 5.5. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.