II OSK 2756/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1673/15 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2015 r. odrzucił skargę M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym działki ew. nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. G. [...] w W. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I. instancji wskazał, że M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. pismem z dnia 7 listopada 2014 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady W. z [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim w § 39 pkt 17 ppkt 1 ustala przeznaczenie terenu, na którym położone są działki o nr ewid. [...] oraz o nr ew. [...] z obrębu [...], przy ul. G. [...] w W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że sprawa ze skargi M. Sp. z o.o. na ww. uchwałę została już prawomocnie rozpoznana wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 881/12. Rada W. zwróciła uwagę, że w wyroku z dnia 15 października 2012 r. WSA w Warszawie stwierdził niezasadność skargi w zakresie zarzutów wskazujących na przekroczenie przez organy gminy władztwa planistycznego w części dotyczącej działki ew. nr [...] oraz że podniesiony w skardze zarzut niezgodności ustaleń planu zawartych w § 39 ust. 17 ppkt g tekstu planu z ustaleniami § 2 pkt 3 tekstu planu nie narusza jej interesu prawnego, wynikającego z prawa własności działki ew. nr [...]. Postanowieniem z dnia 9 lutego 2015 r. Sąd odrzucił skargę wskazując, że jakkolwiek poprzednia skarga dotyczyła wprost zapisu § 2 pkt 3 planu w zakresie ustaleń dotyczących maksymalnej wysokości zabudowy i dopuszczalnej dominaty wysokościowej, to jednak bliższa analiza tej skargi wskazuje, że dotyczyła ona w istocie całości ustaleń planu dla przedmiotowych działek. Postanowieniem NSA z dnia 28 kwietnia 2015 r. uchylił ww. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I. instancji. NSA w odniesieniu do działki ew. nr [...] wskazał m. in., że Sąd I instancji w postanowieniu z 9 lutego 2015 r. błędnie przyjął, że bliższa analiza pierwszej skargi na plan dotyczyła w istocie całości jego ustaleń dla tej działki. Sąd I instancji sformułowanego w ten sposób stanowiska w żaden sposób nie rozwinął, nie dokonując ustaleń co dokładnie stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia w wyroku z 15 października 2012 r. Zdaniem NSA poprzestanie na ogólnej konstatacji o zaistnieniu stanu powagi rzeczy osądzonej było co najmniej przedwczesne. Tylko bowiem dokładne zestawienie ze sobą rzeczywistego przedmiotu rozstrzygnięcia sądu, a nie twierdzeń zamieszczonych w skardze, z żądaniem dokonania powtórnej kontroli sądowej tego samego aktu prawa miejscowego umożliwia sformułowanie wniosku o zaistnieniu stanu powagi rzeczy osądzonej w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej (str. 8 akapit 1 postanowienia NSA). NSA zaznaczył, że w uzasadnieniu wyroku z 15 października 2012 r. WSA nie stwierdził przekroczenia przez organy gminy władztwa planistycznego w poszczególnych postanowieniach planu, gdyż zdaniem WSA "podniesiony w skardze zarzut niezgodności ustaleń planu zawartych w § 39 ust. 17 ppkt g tekstu planu z ustaleniami § 2 pkt 3 tekstu planu nie narusza jej interesu prawnego wynikającego z prawa własności działki nr ew. [...]". Zarzut w pierwotnej skardze dotyczył ustaleń zapisu § 2 pkt 3 w powiązaniu z § 39 ust. 17 ppkt g planu, przez wprowadzenie obowiązku wskazania na rysunku planu orientacyjnego miejsca lokalizacji dominanty wysokościowej. Tymczasem w ponownej skardze sformułowano zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." oraz art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Obowiązkiem Sądu I instancji było dokonanie oceny, czy z uwagi na powtórne wniesienie skargi przez ten sam podmiot w odniesieniu do tego samego § 39 ust. 17 ppkt g przepisu uchwały z 18 czerwca 2009 r., działanie to znajdowało umocowanie w modyfikacji naruszenia interesu prawnego Skarżącej w stosunku do działki ew. nr [...], a w przypadku udzielenia pozytywnej odpowiedzi na to pytanie - czy ocena prawna dotycząca legalności postanowień uchwały z [...] czerwca 2009 r. odnoszących się do działki ew. nr [...] obejmuje swoim zakresem przedmiotowym zarzuty sformułowane w ponownej skardze. Jedynie w razie pozytywnego dla Skarżącej przesądzenia obu wskazanych kwestii możliwym byłoby powtórne dokonanie oceny legalności zaskarżonej uchwały z punktu widzenia postanowień odnoszących się do działki ew. nr [...]. Z kolei na str. 7 akapit 2 swego postanowienia NSA podniósł, że nie jest dopuszczalne powtórne wniesienie skargi przez ten sam podmiot skarżący, nawet w razie sformułowania odrębnych zarzutów, przy niezmienionej treści naruszonego uprawnienia prawnego lub obowiązku. Podniósł, że nie do zaakceptowania byłaby sytuacja w której ten sam podmiot skarżący angażowałby po raz kolejny sąd administracyjny co do kontroli tego samego aktu prawa miejscowego, przykładowo w odniesieniu do odmiennych jego części składowych. Podmiot ten po zrealizowaniu swojego prawa do sądu uprawniony byłby do powtórnego wniesienia skargi na ten sam akt tylko w razie wykazania, że jego sytuacja prawna z punktu widzenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", uległa na tyle zasadniczej zmianie, że spowodowała ona powstanie nowej sprawy sądowoadministracyjnej. Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2015 r. WSA w Warszawie odrzuciło skargę M. sp. z o.o. w zakresie dotyczącym działki ew. nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. G. [...] w W. W uzasadnieniu Sąd. I. instancji stwierdził, że sytuacja prawna Skarżącej od wniesienia poprzedniej skargi i wydania wyroku aż do wniesienia niniejszej skargi nie uległa na tyle zasadniczej zmianie, aby umożliwiła ponowne wniesienie skargi. Skarżąca nie wskazała na okoliczności tego rodzaju. W tym kontekście nie może mieć przesądzającego znaczenia dla uznania dopuszczalności ponownej skargi na uchwałę w zakresie dotyczącym działki ew. nr [...], że pierwotna skarga dotyczyła przepisów planu dotyczących dominanty wysokościowej (§ 39 ust. 17 ppkt g w zw. z § 2 pkt 3), zaś niniejsza skarga w tym zakresie dotyczy przepisów planu dotyczących przeznaczenia terenu (§ 39 ust. 17 ppkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 28 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że wniesienie skargi w zakresie dotyczącym działki ew. nr [...] jest zgodnie z art. 101 ust. 2 u.s.g. niedopuszczalne. W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 141 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu uzasadnienia w sposób bardzo lakoniczny i ogólnikowy, nie pozwalający na prześledzenie toku rozumowania i argumentacji Sądu I. instancji, co z kolei uniemożliwia dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego postanowienia, - art. 190 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie przez Sąd zagadnienia powagi rzeczy osądzonej z pominięciem wykładni prawa dokonanej w tym zakresie przez NSA w postanowieniu z dnia 28 kwietnia 2015 r., - art. 101 ust. 2 u.s.g. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze stanem powagi rzeczy osądzonej w zakresie działki ew. nr [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada W. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w następstwie ponownego rozpoznania niniejszej sprawy w związku z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 826/16, uchylającym poprzednie postanowienie Sądu I instancji. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W postanowieniu z dnia 28 kwietnia 2015 r. NSA wskazał, że z mocy art. 101 ust. 2 u.s.g. niedopuszczalnym pozostaje ponowne wyrokowanie przez sąd administracyjny w sprawie, w której sąd ten już orzekał i skargę oddalił. Jednakże, jako zbyt rygorystyczne i ograniczające prawo do sądu oraz prawo do ochrony przed niezgodnym z prawem działaniem administracji publicznej należałoby ocenić stanowisko wykluczające automatycznie dopuszczalność wniesienia kolejnej skargi na tę samą uchwałę lub zarządzenie organu gminy podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego przez kogo pierwotna kontrola sądowa została zainicjowana, w jakim stopniu i zakresie interes prawny tego podmiotu został naruszony i jakie zarzuty zostały przez tę osobę sformułowane. Podniósł, że sytuacji gdy sąd administracyjny oddalając skargę na akt prawa miejscowego nie wypowiedział się w uzasadnieniu wyroku o zgodności z prawem wszystkich zawartych w nim norm, to nie można w sposób automatyczny wykluczać powtórnej kontroli tego samego aktu, która w stosunku do norm prawnych niepodanych uprzedniej weryfikacji będzie miała charakter pierwotny. W ocenie NSA biorąc pod uwagę dokonaną już w niniejszej sprawie powyższą wykładnie prawa jak również treść zaskarżonego postanowienia uznać należy, że WSA w Warszawie w zaskarżonym postanowieniu nie zbadał, czy sytuacja prawna M. Sp. z o.o. (w odniesieniu do działki nr [...]) od wniesienia poprzedniej skargi i wydania wyroku aż do wniesienia przedmiotowej skargi nie uległa na tyle zasadniczej zmianie, aby umożliwiła ponowne wniesienie skargi. Zwrócić należy uwagę, że w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 881/12 Sąd - w stosunku do działki nr [...]- stwierdził brak naruszenia interesu prawnego M. Sp. z o.o. wynikającego z prawa własności działki w zakresie ustaleń planu zawartych w § 39 pkt 17 ppkt 2 g uchwały w sprawie szczególnych wymagań dotyczących linii zabudowy. W żaden sposób Sąd ww. wyroku nie odnosił się czy M. Sp. z o.o. ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały w zakresie § 39 pkt 17 ppkt 1 dotyczącego przeznaczenia terenu. Okoliczność, iż Sąd I instancji w prawomocnym wyroku stwierdził, że M. Sp. z o.o. nie ma interesu prawnego w sprawie zaskarżenia uchwały w zakresie linii zabudowy nie może przesądzać, że takiego interesu nie ma w przypadku ustaleń planu w zakresie przeznaczenia terenu. Ponadto zwrócić należy uwagę, ze interes prawny w zakresie naruszenia § 38 pkt 17 ppkt 1 uchwały nie powinien być badany, tak jak zrobił to Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, jedynie poprzez badanie interesu prawnego wynikającego z prawa własności działki, ale także pod względem naruszenia interesu prawnego wynikającego z prowadzonej przez M. Sp. z o.o. działalności gospodarczej (str. 10 skargi M. Sp. z o.o.). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Ponadto wskazać należy, że wniosek strony o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie znajduje uzasadnienia prawnego. Stosownie do art. 209 p.p.s.a. wniosek o zwrot kosztów postępowania Sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, 203 i 204 p.p.s.a. W niniejszym postępowaniu Sąd nie wydał orzeczenia mającego na celu merytoryczne rozstrzygnięcie skargi i z tych też względów nie orzekł o zwrocie kosztów sądowych. Powyższe stanowisko potwierdza uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07.