II SA/Op 311/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Zawadzkiem z dnia 30 marca 2015 r., Nr VI/35/15 w przedmiocie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych stwierdza nieważność § 2 pkt 3, pkt 5 i pkt 6 oraz § 3 zaskarżonej uchwały. Wojewoda Opolski, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej u.s.g.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, w której domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Zawadzkiem z dnia 30 marca 2015 r., Nr VI/35/15, w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, w części obejmującej § 2 pkt 3, 5, 6 oraz § 3 – z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotowa uchwała wpłynęła do organu nadzoru, którym jest Wojewoda Opolski, w dniu 7 kwietnia 2015 r. Kwestionowany akt został podjęty na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm., zwanej dalej ustawą) oraz na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (Dz. U. z 2012 r., poz. 299, dalej jako rozporządzenie z 2012 r.). Wedle strony skarżącej, zapisy § 2 ust. 3, ust. 5, ust. 6 oraz § 3 kwestionowanej uchwały w sposób istotny naruszają prawo przez przekroczenie zakresu upoważnienia wynikającego z przywołanych przepisów. W kwestionowanej uchwale Rada Miejska w Zawadzkiem w § 2 ustaliła, między innymi, że przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia zobowiązany jest do zapewnienia właściwych warunków porządkowo-sanitarnych, w szczególności: – w pkt 3 – do uporządkowania i dezynfekcji miejsc zanieczyszczonych nieczystościami ciekłymi podczas opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, – w pkt 5 – do opróżniania na koniec każdego dnia roboczego zbiornika pojazdu asenizacyjnego z nieczystości ciekłych, – w pkt 6 – do parkowania pojazdu asenizacyjnego, po zakończeniu pracy, na terenie bazy transportowej. Nadto, w § 3 ustalono wymóg, aby odebrane nieczystości ciekłe przedsiębiorca przekazywał wyłącznie do stacji zlewnej, spełniającej wymagania przewidziane odrębnymi przepisami, wskazanej w zezwoleniu. Po przytoczeniu treści art. 7 ust, 3a ustawy oraz § 1 rozporządzenia z 2012 r. Wojewoda dowodził, że rada gminy została umocowana do określenia wymagań, jakie ma spełnić przedsiębiorca na etapie ubiegania się o zezwolenie na prowadzenie planowanej działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, a wymagania te powinny dotyczyć kwestii wskazanych w rozporządzeniu, tj. opisu wyposażenia technicznego, zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami oraz miejsc przechowywania nieczystości ciekłych. Najistotniejszym jest, w przekonaniu skarżącego, aby wymagania te były weryfikowalne na etapie ubiegania się o zezwolenie. Oznacza to, że w uchwale podjętej na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy nie można zawrzeć wymagań dotyczących wykonywania tej działalności już po uzyskaniu zezwolenia. Tego rodzaju postanowienia uchwały powinny zostać uznane za wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego. Wojewoda stwierdził, że norma kompetencyjna zawarta w art. 7 ust 3a ustawy przesądza o charakterze skarżonej uchwały, która należy do aktów prawa miejscowego, zaliczanych na mocy art. 87 Konstytucji RP do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie. Zdaniem organu nadzoru, w świetle art. 94 Konstytucji RP nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa, akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są warunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. Przekroczenie granic upoważnienia ustawowego określonego w ustawie powoduje, że zapisy uchwały wydane poza zakresem delegacji muszą zostać uznane za rażąco naruszające prawo. W przekonaniu organu nadzoru, zawarte w uchwale w § 2 ust. 3, 5 i 6 oraz w § 3 wymagania nakładane na przedsiębiorców w żaden sposób nie mogą się odnosić do sytuacji przedsiębiorcy w chwili ubiegania się o zezwolenie. Nie są weryfikowalne na etapie kontroli wniosku o jego wydanie, gdyż dotyczą już wykonywanej działalności, a tę można rozpocząć dopiero po uzyskaniu zezwolenia. Zwłaszcza wymóg zawarty w § 3 uchwały nie może stanowić o możliwości uzyskania zezwolenia, skoro sam odnosi się do dokumentu, który będzie dopiero wydany. W konsekwencji, Wojewoda stwierdził, że Rada Miejska w Zawadzkiem wprowadzając do przedmiotowej uchwały kwestionowane zapisy, przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 7 ust. 3a ustawy o czystości i porządku w gminach. Dodał, że stanowisko to zostało już utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych, przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt II SA/Op 298/13. W odpowiedzi na skargę Gmina Zawadzkie wniosła o jej uwzględnienie w całości, stwierdzając jednocześnie, że ww. uchwała z dnia 30 marca 2015 r., w zarzucanej jej części narusza w sposób istotny prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. - zwanej dalej: "P.p.s.a.") w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie, do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T.Woś [w:] T.Woś., H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Dodać jeszcze należy, iż o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organem nadzoru jest natomiast wojewoda, z mocy art. 86 ww ustawy. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez Wojewodę Opolskiego w trybie art. 93 ust.1 u.s.g., z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną. Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Nr VI/35/15 Rady Miejskiej w Zawadzkiem z dnia 30 marca 2015 r. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, podjęta na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (cyt. wyżej). Przepis ten przewiduje, że rada gminy określa w drodze uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. Norma kompetencyjna zawarta w przytoczonym przepisie - po pierwsze przesądza o charakterze zaskarżonej uchwały, która należy do aktów prawa miejscowego, zaliczanych z mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji RP do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Takie zaliczenie, jak trafnie wywodził Wojewoda, pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. Po drugie - omawiany przepis art. 7 ust. 3a ustawy wskazuje także szczegółowe upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Zakres tej kompetencji rady gminy sprowadza się do określenia wymagań stawianych przedsiębiorcy ubiegającemu się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie precyzyjnie określonego rodzaju działalności, tj. w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. Tak sprecyzowane upoważnienie nie daje radzie gminy prawa do regulowania w uchwale, będącej aktem prawa miejscowego, zagadnień innych niż wskazane w art. 7 ust. 3a ustawy, w tym również określania takich wymagań, które dotyczą obowiązków przedsiębiorcy w czasie wykonywania działalności, tj. po uzyskaniu zezwolenia, gdyż oznaczałoby to wyjście poza zakres delegacji ustawowej, kwalifikujące się do kategorii istotnych naruszeń prawa i uzasadniające wyeliminowanie uchwały w tej części z porządku prawnego. W ocenie Sądu, do tego rodzaju naruszenia doszło na skutek zamieszczenia w zaskarżonej uchwale zapisów ujętych w § 2 pkt 3, 5, 6 oraz w § 3, określających czynności wykonywane przez przedsiębiorcę ubiegającego się o przedmiotowe zezwolenie, już po uzyskaniu zezwolenia. Normy zawarte w przywołanych przepisach ocenianej uchwały ("porządkowanie i dezynfekcja miejsc zanieczyszczonych nieczystościami ciekłymi podczas opróżniania pojemników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych; opróżnianie na koniec każdego dnia roboczego zbiornika pojazdu asenizacyjnego z nieczystości ciekłych; parkowanie pojazdu asenizacyjnego po zakończeniu pracy na terenie bazy transportowej; nakaz przekazywania odebranych nieczystości wyłącznie do stacji zlewnej spełniającej wymagania przewidziane odrębnymi przepisami, wskazanej w wydanym zezwoleniu") określają obowiązki, które dotyczą już wykonywania działalności, czyli odnoszą się do przedsiębiorcy prowadzącego działalność w przedmiotowym zakresie, co jest możliwe dopiero po uzyskaniu zezwolenia. Przepis art. 7 ust. 3a ustawy, co podkreślić należy, ogranicza kompetencje stanowiące organu gminy wyłącznie do ustalenia wymagań w stosunku do przedsiębiorców ubiegających się dopiero o uzyskanie zezwolenia. Tym samym uchwała nie może dotyczyć kwestii związanych z obowiązkami tych podmiotów, a powstającymi w trakcie realizacji wymienionych zadań już ujętych w kwestionowanej uchwale. Określenie sposobu wykonywania tychże obowiązków przez Radę Gminy w uchwale, o której mowa w art. 7 ust. 3a ustawy, stanowi zatem przekroczenie jej ustawowych kompetencji, a tym samym czyni kontrolowaną uchwałę w zaskarżonej części sprzeczną z prawem. Dodatkowo zauważyć warto, że wskazówką dla rady gminy w kwestii kompetencji pozostających w jej gestii na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy, może być zakres uregulowania art. 9d ust. 1 ustawy. W tym przepisie ustawodawca określił samodzielnie warunki, jakie powinien spełnić podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, gdyż jednocześnie w art. 9b ust. 1 ustawy zakwalifikował tego rodzaju działalność do kategorii działalności regulowanej w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 672), w związku z czym w świetle art. 5 pkt 5 i art. 65 ust. 1 tej ustawy, wykonywanie jej wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa i podlega wpisowi do rejestru działalności regulowanej po złożeniu oświadczenia o spełnieniu warunków wymaganych do wykonywania tej działalności. Wymagania, jakie zostały określone przez ustawodawcę w art. 9d ust. 1 ustawy, które musi spełniać podmiot ubiegający się o wpisanie do rejestru, dotyczą: posiadania wyposażenia umożliwiającego odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz zapewnienia jego odpowiedniego stanu technicznego (pkt 1), utrzymania odpowiedniego stanu sanitarnego pojazdów i urządzeń do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (pkt 2), spełnienia wymagań technicznych dotyczących wyposażenia pojazdów do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (pkt 3) oraz zapewnienia odpowiedniego usytuowania i wyposażenia bazy magazynowo-transportowej (pkt 4). Wymagania te ograniczają się wyłącznie do kwestii technicznych związanych bezpośrednio z realizacją odbierania odpadów. Natomiast, w odniesieniu do przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, ustawodawca zrezygnował z samodzielnego określenia stawianych im wymagań, pozostawiając te kwestie nadal w kompetencji rady gminy, a nadto w art. 7 ust. 7 ustawy pozostawił delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw środowiska do szczegółowego sposobu określania wymagań, o których mowa w ust. 3a. Zakres wymagań określony w akcie wykonawczym wydanym na podstawie tej delegacji odpowiada w istocie zakresowi cyt. art. 9d ust. 1 ustawy. Zgodnie z § 1 rozporządzenia z dnia 14 marca 2012 r. wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych dotyczące: opisu wyposażenia technicznego zawierającego wymagania odnośnie do: a) pojazdów asenizacyjnych przeznaczonych do świadczenia usług, b) bazy transportowej (pkt 1), zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami (pkt 2), miejsc przekazywania nieczystości ciekłych (pkt 3) - określa się w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz zapewniający należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska. Skoro zakwestionowane w skardze zapisy uchwały nie stanowią warunków dopuszczalności prowadzenia przedmiotowej działalności, do których określania Rada Miejska w Zawadzkiem została upoważniona, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.