II SA/Op 298/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Lubrza z dnia 28 lutego 2013 r., Nr XX/163/2013 w przedmiocie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych 1) stwierdza nieważność § 1 ust. 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w jakiej w pkt 1 wyroku stwierdzono jej nieważność, 3) zasądza od Gminy Lubrza na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Gminy Lubrza podjęła w dniu 28 lutego 2013 r. uchwałę Nr XX/163/2013 w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Jako podstawę prawną powołała przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. nr 236, poz. 2008, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, oraz § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (Dz. U. z 2012 r. poz. 299), zwanego dalej rozporządzeniem. W § 1 ust. 1 pkt 1-8 uchwały Rada wymieniła enumeratywnie wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, w tym w punkcie 7 ustaliła, że ma on obowiązek gromadzić dane o świadczonych usługach przy użyciu sprzętu informatycznego umożliwiającego przekazanie do gminy informacji i sprawozdań wymaganych przepisami prawa oraz prowadzenie ewidencji zawartych i rozwiązanych umów na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Na powyższą uchwałę Wojewoda Opolski wniósł skargę w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w której domagał się stwierdzenia nieważności § 1 ust. 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący organ nadzoru przytoczył treść art. 7 ust. 3a ustawy oraz § 1 rozporządzenia, wskazując, że Rada przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego, gdyż obowiązki przewidziane w zakwestionowanym zapisie uchwały mogą być przestrzegane przez przedsiębiorcę dopiero od chwili wykonywania na rzecz gminy umowy. Tymczasem upoważnienie wynikające z art. 7 ust. 3a ustawy uprawnia radę do określenia wymagań dla przedsiębiorców dopiero ubiegających się o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności. Na tej podstawie Wojewoda wywiódł, że kwestionowany zapis uchwały dotyczy warunków wykonywania zezwolenia, do ustanowienia których rada nie została upoważniona. Skarżący podniósł, powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia18 kwietnia 2012 r., że w przypadku aktów prawa miejscowego, do jakich należy przedmiotowa uchwała, tego rodzaju przekroczenie stanowi istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Gmina Lubrza wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreśliła, że zarówno art. 7 ust. 3a ustawy, jak i rozporządzenie nie zawierają zamkniętego katalogu wymogów dotyczących warunków organizacyjnych świadczenia usług, jakie muszą spełniać przedsiębiorcy aby uzyskać zezwolenie na prowadzenie działalności. W ocenie Gminy, określone w uchwale wymagania mieszczą się w zakresie przepisu kompetencyjnego i zarazem stwarzają warunki świadczenia przez przedsiębiorcę usług na odpowiednim poziomie, co wiąże się z posiadaniem odpowiedniego wyposażenia technicznego oraz organizacji pracy. Ponadto, wprowadzenie kwestionowanego zapisu zabezpiecza gminie możliwość zweryfikowania posiadania przez przedsiębiorców ubiegających się o udzielenie zezwolenia odpowiednich warunków organizacyjnych do prawidłowego wykonania usług, stąd najwłaściwszym rozwiązaniem jest wprowadzenie tych wymagań właśnie na etapie ubiegania się o zezwolenie. Gmina podniosła poza tym, że powoływany w skardze wyrok zapadł na gruncie innego stanu prawnego i nie powinien mieć decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei, w oparciu o regulację art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011, s. 675). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Nr XX/163/2013 Rady Gminy Lubrza z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, podjęta na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (cyt. wyżej), zwanej w dalszym ciągu ustawą. Przepis ten przewiduje, że rada gminy określa w drodze uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (tj. prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych – przyp. Sądu), uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. Norma kompetencyjna zawarta w przytoczonym przepisie - po pierwsze przesądza o charakterze zaskarżonej uchwały, która należy do aktów prawa miejscowego, zaliczanych z mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji RP do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. Po drugie - omawiany przepis art. 7 ust. 3a ustawy wskazuje także szczegółowe upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Zakres tej kompetencji rady gminy sprowadza się do określenia wymagań stawianych przedsiębiorcy ubiegającemu się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie precyzyjnie określonego rodzaju działalności, tj. w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. Tak sprecyzowane upoważnienie nie daje radzie gminy prawa do regulowania w uchwale będącej aktem prawa miejscowego zagadnienie innych niż wskazane w art. 7 ust. 3a ustawy, w tym również określania takich wymagań, które dotyczą obowiązków przedsiębiorcy w czasie wykonywania działalności, tj. po uzyskaniu zezwolenia, gdyż oznaczałoby to wyjście poza zakres delegacji ustawowej, kwalifikujące się do kategorii istotnych naruszeń prawa i uzasadniające wyeliminowanie uchwały w tej części z porządku prawnego. W ocenie Sądu, do tego rodzaju naruszenia doszło na skutek zamieszczenia w zaskarżonej uchwale zapisu § 1 ust. 1 pkt 7, co pozwala uznać skargę za uzasadnioną. Z jego treści wynika, że Rada ustanowiła po stronie przedsiębiorcy wymóg gromadzenia danych o świadczonych usługach przy użyciu sprzętu informatycznego, który ma umożliwiać zarówno przekazywanie do gminy informacji i sprawozdań wymaganych przepisami prawa, jak i prowadzenie ewidencji zawartych oraz rozwiązanych umów na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Tak sprecyzowany zapis dotyczy czynności podejmowanych już na etapie wykonywania działalności i konstruuje wymóg, aby były one wykonywane przy użyciu środków technicznych wykorzystywanych do ewidencjonowania oraz do przesyłu danych uzyskanych w wyniku jej prowadzenia. Tego rodzaju powinność, determinująca sposób organizowania przez przedsiębiorcę czynności sprawozdawczych w czasie prowadzonej działalności, nie mieści się w katalogu uprawnień organu stanowiącego gminy wynikających z art. 7 ust. 3a ustawy. Jak wynika bowiem z art. 9 ustawy, obowiązki, jakie przedsiębiorca winien spełniać przy wykonywaniu usług objętych zezwoleniem określa bowiem na podstawie obowiązujących przepisów prawa organ wykonawczy gminy w zezwoleniu. Zauważyć należy, że powyższy zapis uchwały koresponduje wprost z treścią art. 9o ustawy, obligującego podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych do sporządzania i przekazywania wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta kwartalnych sprawozdań o treści określonej w ust. 3 tego przepisu, a także dołączenia wykazów właścicieli nieruchomości, wraz z podaniem ich danych, będących stronami zawartych, rozwiązanych lub wygasłych umów z przedsiębiorcą. Sprawozdanie powinno zostać sporządzone według ustalonego wzoru, który został określony w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 maja 2012 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 630). Natomiast na zasadzie art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy, prowadzenie odpowiedniej dokumentacji działalności stanowi element zezwolenia wydawanego przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Określenie sposobu wykonywania tychże obowiązków przez Radę Gminy w uchwale, o której mowa w art. 7 ust. 3a ustawy, stanowi zatem przekroczenie jej ustawowych kompetencji, a tym samym czyni kontrolowaną uchwałę w zaskarżonej części sprzeczną z prawem. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, dotyczącej ustalenia zakresu uprawnień rady gminy wynikających z art. 7 ust. 3a ustawy, odnotować przyjdzie, że wprawdzie wskazywany w skardze wyrok zapadł na gruncie przepisów obowiązujących przed nowelizacją ustawy o czystości i porządku w gminach jaka miała miejsce od dnia 1 stycznia 2012 r. i przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 marca 2012 r., to jednak w zakresie, w jakim przepis art. 7 ust. 3a ustawy ustalał kompetencje rady gminy do określenia wymagań przedsiębiorcy ubiegającego się o zezwolenie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy, stan prawny nie uległ zmianie. W odróżnieniu od stanu prawnego obowiązującego do 31 grudnia 2011 r. znowelizowana ustawa w brzmieniu wynikającym z art. 1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 897 z późn. zm.), poprzez wykreślenie w art. 7 ust. 1 zapisu pkt 1, nie przewiduje jedynie konieczności uzyskania zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, co w konsekwencji skutkowało zmianą przepisu art. 7 ust. 3a ustawy polegającą na wykreśleniu zapisu upoważniającego radę gminy do podjęcia uchwały określającej również wymagania dla przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Podać można, że aktualnie wskazówką dla legislatora lokalnego co do kompetencji pozostających w jego gestii na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy, może być zakres uregulowania art. 9d ust. 1 ustawy. W tym przepisie ustawodawca określił samodzielnie warunki jakie powinien spełnić podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, gdyż jednocześnie w art. 9b ust. 1 ustawy zakwalifikował tego rodzaju działalność do kategorii działalności regulowanej w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 672), w związku z czym w świetle art. 5 pkt 5 i art. 65 ust. 1 tej ustawy, wykonywanie jej wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa i podlega wpisowi do rejestru działalności regulowanej po złożeniu oświadczenia o spełnieniu warunków wymaganych do wykonywania tej działalności. Wymagania, jakie zostały określone przez ustawodawcę w art. 9d ust. 1 ustawy, które musi spełniać podmiot ubiegający się o wpisanie do rejestru, dotyczą: posiadania wyposażenia umożliwiającego odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz zapewnienia jego odpowiedniego stanu technicznego (pkt 1), utrzymania odpowiedniego stanu sanitarnego pojazdów i urządzeń do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (pkt 2), spełnienia wymagań technicznych dotyczących wyposażenia pojazdów do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (pkt 3) oraz zapewnienia odpowiedniego usytuowania i wyposażenia bazy magazynowo-transportowej (pkt 4). Wymagania te ograniczają się zatem wyłącznie do kwestii technicznych związanych bezpośrednio z realizacją odbierania odpadów i nie obejmują problematyki urządzeń umożliwiających gromadzenie i przekazywanie danych związanych z wykonywaną działalnością. Natomiast, jak wskazano wyżej, w odniesieniu do przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych działalności ustawodawca zrezygnował z samodzielnego określenia stawianych im wymagań, pozostawiając te kwestie nadal w kompetencji rady gminy, a nadto w art. 7 ust. 7 ustawy pozostawił delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw środowiska do szczegółowego sposobu określania wymagań, o których mowa w ust. 3a. Zakres wymagań określony w akcie wykonawczym wydanym na podstawie tej delegacji odpowiada w istocie zakresowi cyt. art. 9d ust. 1 ustawy. Zgodnie z § 1 rozporządzenia z dnia 14 marca 2012 r. wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych dotyczące: opisu wyposażenia technicznego zawierającego wymagania odnośnie do: a) pojazdów asenizacyjnych przeznaczonych do świadczenia usług, b) bazy transportowej (pkt 1), zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami (pkt 2), miejsc przekazywania nieczystości ciekłych (pkt 3) – określa się w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz zapewniający należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska. Z tego względu znaczenie art. 7 ust. 3a można odkodować w kontekście powyższej regulacji ustawowej. Reasumując, na gruncie przedstawionych rozważań prawnych, dokonanych przez Sąd na podstawie przepisów ustawy, należało stwierdzić, że zapis § 1 ust. 1 pkt 7 uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, stanowi przekroczenie ustawowych kompetencji rady wynikających z art. 7 ust. 3a ustawy, co powoduje, że uchwała w tej części obarczona jest wadą istotnego naruszenia prawa. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w punkcie drugim wyroku oparto na przepisie art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego, po myśli art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 209 P.p.s.a.