II OSK 2052/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [..] S.A. z siedzibą w W. Oddział w T., [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 729/15 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] kwietnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od [.]. S.A. z siedzibą w W. Oddział w T. na rzecz D.W.kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 marca 2018r. sygn. akt II SA/Rz 729/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi D.W. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] kwietnia 2015r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [..] kwietnia 2014r. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: [..]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] oraz [..] S.A. Wnoszący skargą kasacyjną [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając na podstawie: I. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik spraw: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono w/w przepisy w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. II. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszenie prawa materialnego: 1) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w zw. z § 110 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2013r. poz. 640), poprzez niezastosowanie tych przepisów do budynku usytuowanego na działce nr [..] w T., wybudowanego 0,2m i 0,1m od gazociągu wysokiego ciśnienia relacji [..], czyli w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie [..] S.A. zarzucił na podstawie art. 173 § 1 i § 2 oraz art. 174 pkt 1 p.p.s.a. : - naruszenie przepisów § 110 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie oraz poprzedzających go przepisów rangi Rozporządzenia (przytoczone w uzasadnieniu Skargi) i przyjęcie, że brak jest w niniejszej sprawie przepisów określających wymagane odległości obiektu budowlanego od przebiegającego gazociągu wysokoprężnego, - naruszenie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. Nr 7 poz. 46) poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że normy określające odległości gazociągów od budowli obowiązujące w latach 70-tych XX wieku nie stanowią przepisów techniczno-budowlanych, których stosowanie wymagane było przez obowiązujące wówczas Prawo budowlane, - naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118) poprzez przyjęcie, że naruszenie przepisów i norm określających odległości od gazociągów na skutek lokalizacji obiektu budowlanego (budynek gospodarczy) nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. W oparciu o przedstawione zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [..] S.A. skarżąca D.W. wniosła o jej oddalenie, kwestionując zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Wniesione skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, w szczególności organy nie ustaliły, czy wzniesiony legalnie obiekt stanowi zagrożenie o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co czyni niewątpliwe decyzje organów przedwczesnymi. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika jedynie, że budynek został wzniesiony w zbliżeniu do istniejącego gazociągu, co nie przesądza jeszcze samo przez się o istnieniu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenia środowiska (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013r. sygn. akt II OSK 2061/11, wyrok NSA z dnia 29 maja 2013r. sygn. akt II OSK 174/12, wyrok z dnia 29 września 2015r. sygn. akt II OSK 332/14, wyrok NSA z dnia 29 września 2015r. sygn. akt II OSK 1083/15 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). To rzeczą organów nadzoru budowlanego będzie wyjaśnienie, czy kolizja lokalizacji gazociągu i przedmiotowego budynku uzasadnia stwierdzenie, że istnienie budynku powoduje zagrożenie bezpieczeństwa życia i mienia i na czym to zagrożenie polega. Przy tej ocenie organ powinien uwzględnić, że inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia oraz, że budynek istniej "bezkolizyjnie" od kilku lat, a nadto, że obowiązek dbałości o bezpieczeństwo i właściwą eksploatację sieci gazowych należy do operatora sieci. Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego organu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (por. wyrok NSA z 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że w realiach niniejszej sprawy gdzie inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013r., to zawarta w § 110 tego rozporządzenia norma intertemporalna narusza zasadę niedziałania prawa wstecz. Skarżący kasacyjnie organ błędnie wskazuje datę wejściu a w życie przedmiotowego rozporządzenia, bowiem zgodnie z § 112 rozporządzenie weszło w życie 3 miesiące po jego ogłoszeniu tj. 4 września 2013r. zatem po dokonanym przez inwestora zgłoszeniu. W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej [..] S.A. wskazać należy, że nietrafny jest zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd § 110 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie oraz poprzedzających go przepisów rangi rozporządzenia określających odległości obiektów budowlanych od gazociągu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zgodnie z którym normy branżowe, były wiążące również dla inwestorów realizujących budowę obiektów w obrębie stref ochronnych gazociągów. Jak wynika z treści art. 7 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 listopada 1961r. o normalizacji ( Dz. U. z 1961r. Nr 53 poz. 298 ze zm.) normy te obowiązywały w zakresie określonej branży (dziedziny gospodarki) niezależnie od organizacyjnego podporządkowania zakładów pracy, zatem ich adresatem nie mógł być inwestor obiektu innego niż gazociąg. Takie obowiązki mogły być na niego nałożone tylko w oparciu o Polskie Normy, które zgodnie z powołanym przepisem ustawy o noramlizacji miały wówczas charakter powszechnie obowiązujący. Nadto obowiązujące w chwili realizacji inwestycji rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe zawierało regulację w § 89 zgodnie z którą przepisów tego rozporządzenia nie stosowało się do gazociągów wybudowanych przed dniem wejście w życie tego rozporządzenia. W tej sytuacji przyjąć należało, że w czasie zgłoszenia budowy nie obowiązywały przepisy, które nakładałyby obowiązek zachowania określonej odległości od istniejącego gazociągu, z kolei jak już wyżej wskazano zastosowanie normy intertemporalnej zawartej w kolejnym rozporządzeniu z 2013r. w stosunku do inwestora, naruszałoby zasadę nie działania prawa wstecz. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie można wywodzić jedynie z faktu usytuowania danego obiektu w zbliżeniu do gazociągu. W ocenie składu orzekającego nie można tego również wywodzić z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013r., bowiem przepisy wykonawcze, o ile nic innego nie zawarto w delegacji do ich wydania, nie mogą służyć wyjaśnianiu wrażeń ustawowych. Delegacja zwarta w art. 7 Prawa budowlanego nie zawiera upoważnienia do tego, aby przepisy techniczno-budowlane, w tym dotyczące sieci gazowych i ich usytuowania, mogły stanowić podstawę do wyjaśniania określeń ustawowych. Nie jest więc dopuszczalne wyjaśnianie użytego w art. 50 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego sformułowanie "w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska", poprzez odwołanie się do przepisów technicznych regulujących kwestię stref ochronnych budowanego gazociągu ( por. wyrok NSA z dnia 29 września 2015r. sygn. akt II OSK 1778/14 dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. Prawo budowlane, który nie znajduje w sprawie zastosowania, a uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera w tym zakresie żadnej argumentacji. Należy tylko zauważyć, że budynek będący przedmiotem sprawy został wybudowany pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargi kasacyjne oddalił. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.