II OSK 1778/14

Dnia 29 września 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 29 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Operatora Gazociągów [...] S.A. Oddział w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1292/13 w sprawie ze skargi Operatora Gazociągów [...] S.A. Oddział w T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki altany oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 1 kwietnia 2014 r., sygnatura akt II SA/Rz 1292/13, oddalił skargę Operatora Gazociągów [...] S.A. Oddział w T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2013 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] sierpnia 2013 r. o nakazaniu A. W. rozebrania obiektu budowlanego i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji. Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z [...] października 2010 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał A. W. rozbiórkę będącej jej własnością murowanej altany położonej na działce nr [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w S. Organ administracji ustalił, że altana ta, wybudowana pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., znajduje się w odległości 3,4 m od gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa relacji [...]. W ocenie organu administracji jej budowa nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Jednakże – jak ustalił – została wybudowana niezgodnie z przepisami określającymi odległość obiektów budowlanych od gazociągów, co powoduje, że stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ administracji powołał się przy tym na rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 579/11, uchylił obie wskazane wcześniej decyzje. Wskazał, że z ustaleń organów administracji wynika, że altana, której dotyczy sprawa, powstała około 2001-2002 r., a więc pod rządami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, które – w ocenie Sądu – nie określało odległości nowo budowanych obiektów budowlanych od gazociągów. W związku z tym brak jest podstaw, aby zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wywodzić właśnie z tych przepisów. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, tego rodzaju zagrożenie bezpieczeństwa nie jest równoznaczne z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych i może wynikać z innych okoliczności, a rzeczą organu stosującego art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego jest wykazanie, że takie zagrożenie, spowodowane wykonywaniem robót budowlanych, może zaistnieć. Formułując zalecenia co do dalszego postępowania Sąd stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracji wyjaśni, czy istniejąca na działce nr [...] altana powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska i na czym to zagrożenie polega. Skarżący od tego wyroku wniósł skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 9 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 47/12. Sąd drugiej instancji, jak wynika z uzasadnienia jego wyroku, stwierdził, że skarżący w skardze kasacyjnej nie podważył stanowiska Sądu pierwszej instancji, co do naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z [...] sierpnia 2013 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nakazał A. W. rozbiórkę, będącej jej własnością, murowanej altany o wymiarach 3,62 m na 3 m i wysokości 2,5 m – 2 m, wybudowanej na działce nr [...], położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w S. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji organ administracji poczynił takie same ustalenia jak w poprzedniej decyzji i stosując się do zaleceń Sądu administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku z 20 października 2011 r. przeanalizował ponownie zebrany materiał dowodowy, dochodząc do wniosku, że rozbiórka altany jest prawnie uzasadniona. Organ uznał, że altana została wybudowana w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, czyli w sposób powodujący zagrożenie zdrowia i bezpieczeństwa ludzi. Stwierdził, że gazociąg został wybudowany w 1963 r. i w związku z tym budując później altanę należało uwzględnić jego istnienie, dostosowując wzajemne odległości tych obiektów budowlanych do obowiązujących wówczas przepisów. Taki obowiązek, w ocenie organu administracji, istniał niezależnie od tego, że gazociąg został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ administracji zaznaczył, że gazociąg został zalegalizowany, zaś w postępowaniu legalizacyjnym przedłożono ekspertyzę techniczną, w której stwierdzono, że nie stwarza on zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Nie oznacza to jednak przyzwolenia na usytuowanie obiektów budowlanych w strefie ochronnej gazociągu. Dalej organ administracji wykazał, że altana, której dotyczy sprawa, jest usytuowana w stosunku do gazociągu niezgodnie z przepisami obowiązującymi zarówno w chwili budowy gazociągu, jak i altany. Ostatecznie organ administracji uznał, że skoro altana jest usytuowana niezgodnie z przepisami określającymi odległość tego rodzaju obiektów budowlanych od gazociągu o parametrach występujących w sprawie, to powoduje ona zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Na skutek odwołania A. W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] września 2013 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] sierpnia 2013 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy powołał się na wiążącą go ocenę prawną zawartą w wyroku WSA w Rzeszowie z 20 października 2011 r. W związku z tym stwierdził, że nie jest możliwe wykazanie realnego zagrożenia bezpieczeństwa, gdyż przedłożona w ramach odrębnego postępowania ekspertyza techniczna w sprawie gazociągu, którego dotyczy sprawa, wykazała, iż gazociąg samoistnie na odcinku usytuowanym na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" nie stwarza zagrożenia życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, bądź środowiska. Nie zachodzą więc okoliczności uzasadniające wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki, co powoduje, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Oddalając skargę skarżącego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ drugiej instancji zgodnie z wytycznymi sądów administracyjnych ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności ekspertyzę techniczną dotyczącą gazociągu przebiegającego przez teren Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]". Sąd pierwszej instancji zacytował wnioski tej ekspertyzy, stwierdzające m.in., że istniejące na terenie tego ogrodu działkowego budynki nie wpływają bezpośrednio na gazociąg. Zdaniem Sądu pierwszej instancji "oznacza to, że stan techniczny sieci, w połączeniu z odległością od gazociągu, nie stwarza zagrożenia dla obiektów budowlanych położonych w ich sąsiedztwie". Sąd pierwszej instancji przyjął też, że w dacie budowy altany nie obowiązywały przepisy, które ustanawiałyby zakaz wznoszenia budynków w określonej odległości od gazociągu. W konsekwencji tego, jak stwierdził, brak jest podstaw, aby zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wywodzić jedynie z faktu usytuowania obiektu budowlanego wobec gazociągu w odległości mniejszej niż wynikało to z norm branżowych obowiązujących inwestora sieci gazowej w chwili jej budowy. W skardze kasacyjnej skarżący, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie: - § 110 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie przez przyjęcie, że brak jest w niniejszej sprawie przepisów określających wymagane odległości obiektu budowlanego od gazociągu, - art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że normy określające odległość gazociągów od budowli obowiązujące w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych XX wieku nie stanowią przepisów techniczno-budowlanych, których stosowanie było wymagane przez obowiązujące wówczas Prawo budowlane, - art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przez przyjęcie, że naruszenie przepisów i norm określających odległości gazociągów od obiektów budowlanych nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Istota sprawy sprowadza się do stosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), w szczególności użytego w tym przepisie sformułowania "w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska". Zgodnie z tym przepisem, stosowanym w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 7 Prawa budowlanego, właściwy organ administracji podejmuje czynności z zakresu tak zwanego postępowania naprawczego (a więc nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem), jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Skarżący – jak wynika ze skargi kasacyjnej – stoi na stanowisku, że jeżeli roboty budowlane zostały wykonane z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych określających odległości, jakie powinny być zachowane pomiędzy obiektami budowlanymi a gazociągiem, to jest to równoznaczne z tym, że zostały one wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Przepisy techniczno-budowlane to przepisy wykonawcze do przepisów ustawowych z zakresu prawa budowlanego. W obecnie obowiązującym stanie prawnym podstawą do ich wydania jest art. 7 Prawa budowlanego. Pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) były one wydawane na podstawie art. 6 tej ustawy. Taki sam charakter miały one też pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.), co wynika z jej art. 4 i art. 5. Przepisy wykonawcze, o ile nic innego nie zawarto w delegacji do ich wydania, nie mogą służyć wyjaśnianiu wyrażeń ustawowych. Delegacja zawarta w art. 7 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego nie zawiera upoważnia do tego, aby przepisy techniczno-budowlane mogły służyć wyjaśnianiu określeń ustawowych. Nie jest więc dopuszczalne wyjaśnianie użytego w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego sformułowania "w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska" poprzez odwołanie się do przepisów techniczno-budowlanych. Do tego zaś sprowadza się stanowisko skarżącego. O tym bowiem, jaka sytuacja faktyczna powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska decydowałby w istocie normodawca w akcie wykonawczym do ustawy. W związku z tym organy administracji, stosując art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, są zobowiązane w każdej indywidualnej sprawie badać, czy roboty budowlane są wykonywane lub zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Nie jest wystarczające powołanie się na to, że są one wykonywane lub zostały wykonane niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Konieczne jest wyjaśnienie, czy fakt ten w konkretnej sprawie rzeczywiście powoduje powstanie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Takie stanowisko zajął w rozpoznawanej sprawie WSA w Rzeszowie w wyroku z 20 października 2011 r., od którego skarga kasacyjna skarżącego została oddalona przez NSA wyrokiem z 9 maja 2013 r. Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja – zgodna z oceną prawną wyrażoną w tych wyrokach – opierała się na ustaleniu, że nie zostało wykazane, aby roboty budowlane polegające na wybudowaniu altany, której dotyczy sprawa, zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Ustalenie to oparto na złożonej w postępowaniu legalizacyjnym gazociągu ekspertyzie technicznej, z której wynikało, że na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" usytuowanie obiektów tego ogrodu w odległości od gazociągu niezgodnej z przepisami techniczno-budowlanymi nie stwarza zagrożenia. Skarżący w skardze kasacyjnej tego ustalenia nie zakwestionował. Podstawy kasacyjne sprowadzają się do próby wykazania, że samo naruszenie przepisów techniczno-budowlanych stanowi o tym, iż wybudowanie altany stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, co w ocenie NSA nie jest uprawnione. Tym samym skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.