I OSK 654/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1279/15 w sprawie ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 4 grudnia 2015 r., sygn. I SA/Wa 1279/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji: Wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. B. L. wystąpiła do Prezydenta [...] o przyznanie zasiłku okresowego na miesiące: lipiec, sierpień i wrzesień 2014 r. Organ decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] odmówił przyznania pomocy finansowej w miesiącach: sierpień i wrzesień 2014 r. Odrębną decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...]umorzył postępowanie dotyczące przyznania zasiłku na lipiec 2014 r. W odwołaniu od decyzji dotyczącej odmowy przyznana pomocy na sierpień i wrzesień wnioskodawczyni podniosła, że spełnia kryteria do przyznania jej świadczenia z pomocy społecznej, jednak wielokrotnie spotykała się z nieuzasadnionym dyskryminowaniem, odmową informacji, odmową przyjęcia wniosków i szeregiem zaniedbań w ich realizacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej lub odmowa zawarcia kontraktu socjalnego może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, ze zm., dalej u.p.s.). W przypadku zgłoszenia wniosku o świadczenia z pomocy społecznej, konieczne jest ustalenie sytuacji osoby lub rodziny, która się o nie ubiega. Zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, który ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi konieczny element postępowania dowodowego, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu, stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślono, że w sprawie organ podjął próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu [...] października 2014 r., lecz nie zastano wnioskodawczyni. Następnie w dniu [...] października 2014 r. wnioskodawczyni zgłosiła się do Ośrodka Pomocy Społecznej [...] w [...] i ustaliła termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na piątek [...] października 2014 r. W umówionym terminie strona odmówiła jednak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co odnotowano w notatce służbowej z tego dnia. W ocenie organu II instancji, takie postępowanie wskazuje na brak współpracy strony z pracownikami socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej. Strona nie wyjaśniła także przyczyn, dla których odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zarzuty pod adresem Ośrodka Pomocy Społecznej nie uzasadniają odmowy przeprowadzenia wywiadu. W skardze do sądu administracyjnego strona stwierdziła, że motywuje ją nieprawidłowościami, zaniechaniami, niezrozumiałymi i dyskryminującymi ją zachowaniami ze strony pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej, a także nieprawdziwymi i tendencyjnymi przedstawieniami faktów, naruszaniem jej dóbr osobistych. W piśmie procesowym z dnia 30 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 11 ust. 2, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 4a u.p.s. oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji przyjął, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 11 ust. 2 u.p.s. Odwołał się także do zasad ogólnych zawartych w powołanej ustawie, w tym przede wszystkim do ustawowej definicji pomocy społecznej określonej w przepisie art. 2 ust. 1 u.p.s. Podkreślił subsydiarny charakter świadczeń z pomocy społecznej, wymagający współdziałania jej beneficjenta. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.p.s. pomoc społeczna może mieć formę zasiłku okresowego, który przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Decyzję w sprawie zasiłku okresowego organ wydaje po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 u.p.s.), który ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby ubiegającej się o taką pomoc (art. 107 ust. 1 u.p.s.). Sposób przeprowadzenia tego wywiadu regulują przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. poz. 712). W myśl przepisu § 2 ust. 3 rozporządzenia wywiad rodzinny przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy. Osoby korzystające ze świadczeń są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Nie budzi wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Bez tego wywiadu nie sposób ustalić, czy wnioskodawczyni spełnia ustawowe kryteria (m.in. tzw. kryterium dochodowe) do udzielenia jej wnioskowanej pomocy. Właśnie na podstawie wywiadu środowiskowego, który jest obligatoryjną częścią postępowania dowodowego, pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też odmowa podjęcia współdziałania z organem, poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1424/07, niepubl.). Materiał sprawy poświadcza, że pomimo kilku prób nie udało się pracownikom Ośrodka Pomocy Społecznej przeprowadzić ze skarżącą wywiadu środowiskowego. Pracownicy socjalni w dniu [...] października 2014 r. nie zastali wnioskodawczyni w miejscu zamieszkania. Natomiast w dniu [...] października 2014 r., w terminie uzgodnionym ze skarżącą, ze względu na brak zgody skarżącej również nie udało się pracownikom socjalnym przeprowadzić wywiadu środowiskowego. Zdarzenia te znajdują odzwierciedlenie w znajdujących się w aktach sprawy notatkach służbowych i pismach skarżącej (k 2-9 oraz 11 akt administracyjnych). Sąd I instancji przyjął, że organy podjęły niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dokonały również właściwej oceny postawy skarżącej. Wydanym decyzjom nie można zarzucić naruszenia ani przepisów prawa materialnego, ani powołanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej wnioskodawczyni, reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zwrócono się także o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, która nie została opłacona w całości, ani w części. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1/ prawa materialnego poprzez: - błędną wykładnię art. 11 ust. 2 u.p.s., polegającą na nieprawidłowym rozumieniu treści tego przepisu i jego niewłaściwym zastosowaniu do przedmiotowej sprawy, mającym przyczynę w przyjęciu nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego, a w konsekwencji przyjęcie, że prośba o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez jednego pracownika socjalnego bądź w asyście dzielnicowego stanowi brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, o którym mowa w przedmiotowym przepisie, co w konsekwencji spowodowało błędne ustalenie, iż organ zasadnie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej; - niewłaściwe zastosowanie art. 107 ust. 4a u.p.s., polegające na wadliwym uznaniu, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, iż skarżąca nie wyraziła zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, podczas gdy materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie pozwala na przyjęcie takiego stanu faktycznego i zastosowanie powyższego przepisu, co w spowodowało uznanie, że organ prawidłowo odmówił skarżącej wnioskowanego świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej; 2/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez organy zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe prowadzenie postępowania dowodowego oraz niewłaściwe uzasadnienie faktyczne decyzji, jak również błędną ocenę materiału dowodowego przeprowadzoną dowolnie, co przejawiło się w: - braku poczynienia ustaleń odnośnie nieprawidłowości w kontakcie pracownika socjalnego ze skarżącą oraz nie uzupełnieniu materiału dowodowego o nagranie rozstrzygające czy doszło do odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz przyjęciu, że doszło do odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, podczas gdy z notatki służbowej pracownika socjalnego wynika, iż skarżąca nie zgodziła się jedynie na przeprowadzenie go przez dodatkową nieznaną jej osobę bez asysty dzielnicowego; - niepełnym przedstawieniu w uzasadnieniu stanu sprawy, nieprawidłowej ocenie stanu faktycznego, która budzi podejrzenie, że kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona przez sąd pierwszej instancji została ograniczona jedynie do wybranych dowodów przeprowadzonych w tym postępowaniu, co uniemożliwiło pełną merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego, wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych; - nieustosunkowaniu się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skarżącej, a mianowicie zarzutu naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie Sądu I instancji zawiera zarówno opis stanu faktycznego, jak i ocenę przeprowadzonego postępowania dowodowego, zatem Sąd nie naruszył powołanego przepisu w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy i pozwala na rekonstrukcję i ocenę stanowiska Sądu I instancji. Jeżeli natomiast chodzi o to, czy skarżąca odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, to okoliczność tę potwierdza zarówno materiał sprawy administracyjnej, jak i twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Spór dotyczy jedynie tego, jakie były powody odmowy wpuszczenia pracowników socjalnych do mieszkania i przeprowadzenia wywiadu. Nie zostało przy tym zakwestionowane, że obie osoby podejmujące próbę przeprowadzenia wywiadu były pracownicami pomocy społecznej, zatem osobami uprawnionymi do podjęcia tej czynności. Nie wskazano w skardze kasacyjnej, jakiemu przepisowi procesowemu pracownicy pomocy społecznej uchybili, prowadząc czynności we dwójkę. Mając na uwadze zgłaszane przez stronę zarzuty pod adresem pracowników pomocy społecznej i pretensje o niewłaściwe traktowanie, uzasadnione jest podejmowanie czynności urzędowych we dwójkę. Natomiast osoba ubiegająca się o uzyskanie pomocy ze środków publicznych musi liczyć się z ingerencją pracowników pomocy w sferę swojej prywatności, co jest związane z potrzebą uzyskania miarodajnych danych o istnieniu okoliczności uzasadniających udzielenie takiej pomocy. Motywy, jakimi kierowała się zatem skarżąca, sprzeciwiając się przeprowadzeniu wywiadu, nie mają znaczenia dla ustaleń faktycznych w sprawie, skoro nie wskazano, że motywy tego rodzaju mogły uzasadniać brak zgody na podjęcie czynności przez pracowników organu. Z tego powodu zbędne było badanie, w oparciu o nagrania, jaki przebieg miała rozmowa z pracownikami pomocy społecznej, skoro bezspornie do wywiadu nie doszło, a strona nie jest w stanie wskazać żadnej podstawy prawnej, uzasadniającej jej odmowę i wysuwane żądania. Zebrany w sprawie materiał dostarcza dostatecznych informacji o przebiegu postępowania, w tym czynności związanych z próbą przeprowadzenia wywiadu, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego brak było podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Także zakres odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi jest prawidłowy, czemu dano wyraz w uzasadnieniu, akceptując zakres ustaleń faktycznych i sposób ich przeprowadzenia. Nie mogły także odnieść skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 11 ust. 2 u.p.s. przez błędną wykładnię nie został uzasadniony, w szczególności nie wskazano na czym miała polegać wadliwość interpretacji tego przepisu. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Tego rodzaju argumentów skarga kasacyjna nie zawiera. Nie mógł także zostać uwzględniony zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu, a to z tego powodu, że dla swej skuteczności wymagał on uprzedniego zakwestionowania stanu faktycznego przyjętego w sprawie (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08). Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 107 ust. 4a u.p.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten wprost przewiduje, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Skoro wnioskodawczyni sprzeciwiła się, bez usprawiedliwionych i prawnie relewantnych powodów, przeprowadzeniu wywiadu w miejscu zamieszkania przez pracowników pomocy społecznej, to zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu nie może odnieść skutku. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 p.p.s.a.