II SA/Łd 365/15

Dnia 20 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 roku sprawy ze skargi S. M. o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lipca 2014 roku w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 24/14 1. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 1000 (jednego tysiąca) złotych; 2. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 500 (pięćset) złotych w związku z uwzględnieniem skargi; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 296,95 (dwieście dziewięćdziesiąt sześć i 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS S. M. złożył do sądu administracyjnego skargę o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lipca 2014r., sygn. akt II SAB/Łd 24/14, w przedmiocie bezczynności organu w zakresie prawidłowości wybudowania i użytkowania drogi gminnej. W uzasadnieniu skargi S. M. podniósł, że ww. wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia w terminie 1 miesiąca od uprawomocnienia się orzeczenia wniosku skarżącego z dnia [...], stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponieważ termin wykonania wyroku upłynął bezskutecznie, skarżący wezwał organ do jego wykonania, doręczając mu wezwanie w dniu 29 stycznia 2015r. Organ przez kolejne 4 tygodnie pozostawał w bezczynności. To wymusiło na skarżącym potrzebę skierowania skargi o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku sądu. Jednocześnie skarżący uznał za zasadne wystąpienie przez sąd do Starosty Powiatu B. z sygnalizacją o zaniedbaniach obowiązków pracowniczych, w wyniku których załatwienie sprawy nie odbywa się co najmniej od listopada 2013r. Na tej podstawie skarżący wniósł o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 września 2014r. sygn. akt II SAB/Łd 24/14 oraz o poinformowanie w trybie art. 155 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organu zwierzchniego Starosty B. o stwierdzonej rażącej bezczynności organu powiatowego i nierespektowaniu obowiązków nałożonych wyrokiem sądu, a ponadto o zasądzenie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przytoczył stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że przedmiotowy zakres postępowania należy do szczególnie skomplikowanych i wymaga zebrania niezbędnego materiału dowodowego. Niniejszą sprawę komplikuje okoliczność braku dokumentacji projektowej dla inwestycji. W toku prowadzonego postępowania organ pozyskał jedynie cząstkowe dokumenty dotyczące procesu inwestycyjnego tj. pozwolenie na budowę nawierzchni ul. A wraz z okrawężnikowaniem i chodnika, protokoły przekazania placu budowy, czy też protokoły końcowych odbiorów robót nie stanowiące jednak ostatecznego zakończenia budowy przewidzianego ustawa Prawo budowlane. Podkreślono także, że organ dodatkowo prowadzi odrębne postępowania w zakresie prawidłowości zabudowy konkretnych posesji oraz nielegalnej zabudowy ogrodzeniami posesji pasa drogowego przedmiotowej ul. A w B., podczas których organ ma możliwość uzyskania dodatkowych dowodów w niniejszym postępowaniu. Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, że podejmuje wszystkie możliwe czynności umożliwiające usprawnienie pracy jednostki, jednakże brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne oraz konieczność podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców powiatu powoduje niezależne od organu zaniedbania w terminowym załatwianiu spraw. Szeroki zakres ustawowych kompetencji organu nadzoru budowlanego przy niewielkiej liczbie pracowników powoduje, iż organ staje przed wyborem mniejszego zła wybierając kontrole gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi narażając się tym samym na bezczynność w innych ważnych. W chwili obecnej organ posiada kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz jednego inspektora, trzech referentów, którzy na dzień dzisiejszy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 tysięcznego powiatu o obszarze 971 km2, na terenie którego zlokalizowane są duże strefy przemysłowe, m.in. PGE Górnictwo i Energetyka S.A. Brak zrozumienia problemu błędów ustrojowych przez organy zwierzchnie powoduje, iż organ szczebla powiatowego sam musi rozwiązywać problem braku środków finansowych na prawidłowe funkcjonowanie. Dodatkowe obciążenie inspektoratu grzywnami za bezczynność, czy też przewlekłość nie pomoże w ulepszeniu pracy jednostki, która poprawić się może jedynie w przypadku zwiększeniu kadry inspektoratu na co potrzebne są środki finansowe, których w budżetówce na chwilę obecną nie ma. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015r. S. M., powołując się na wejście w życie ustawy zmieniającej ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wprowadzeniu do tej ustawy nowego przepisu, tj. art. 154 § 7, wniósł o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej w wysokości do uznania sądu. Złożył także zestawienie kosztów podróży, wnosząc o ich przyznanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w dniu 15 sierpnia 2015r. weszła w życie ustawa z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658), mocą której zmieniło się brzmienie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a.". Zgodnie z obecnym brzmieniem powołanego przepisu w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Ponadto do art. 154 P.p.s.a. dodano § 7 w następującym brzmieniu: "Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.". Pomimo dokonanej nowelizacji art. 154 P.p.s.a. utrzymał swój dotychczasowy charakter i nadal jest podstawą wymierzenia grzywny organowi administracyjnemu, który nie wykonał wyroku sądowego. Zasadniczą zatem przesłanką do zastosowania art. 154 § 1 P.p.s.a. jest ustalenie, że organ administracji nie wykonał wyroku sądu. Zgodnie z art. 286 § 1 zdanie 1 (w brzmieniu nadanym ww. ustawą zmieniającą) P.p.s.a., po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Natomiast § 2 wymienionego artykułu stanowi, że termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Ostatni z powołanych przepisów ma również zastosowanie do skargi na bezczynność, ale w tym znaczeniu, że wyznaczony przez sąd termin do załatwienia sprawy liczy się od dnia zwrotu akt administracyjnych nadesłanych wraz ze skargą na bezczynność. Podkreślenia wymaga, że warunkiem formalnym wniesienia skargi w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. nadal jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, co wprost wynika z treści cytowanego przepisu (zarówno przed, jak i po zmianie jego brzmienia). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący dopełnił tej czynności kierując do organu stosowne wezwanie pismem z dnia 28 stycznia 2015 roku, które wpłynęło do organu w dniu 29 stycznia 2015 roku. Następnie w dniu 23 lutego 2015r. S. M. złożył za pośrednictwem organu administracji skargę do sądu w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. żądając wymierzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 września 2014 roku w sprawie II SAB/Łd 24/14. W tym miejscu należy wskazać, że skarżący, chociaż zarówno w skierowanym do organu wezwaniu do wykonania wyroku, jak również w skardze do sądu błędnie podaje, że sprawa dotyczy niewykonania wyroku z dnia 16 września 2014r., to jednak nie ulega żadnej wątpliwości, że żądanie skarżącego dotyczy w istocie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lipca 2014r., sygn. akt II SAB/Łd 24/14, bowiem to ten wyrok w pkt 1 nałożył na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. obowiązek załatwienia wniosku S. M. z dnia [...], natomiast kolejnym wyrokiem z dnia 16 września 2014r., wydanym w tej samej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi jedynie uzupełnił wyrok z dnia 25 lipca 2014r. przez dodanie pkt 4, dotyczącego wymierzenia organowi nadzoru budowlanego grzywny w wysokości pięciuset złotych. Jednakże pomimo faktu, że wyrok z dnia 25 lipca 2014r. uprawomocnił się już w dniu 16 września 2014r., to akta administracyjne zostały zwrócone organowi dopiero w dniu 19 listopada 2014r. wraz z odpisem prawomocnego wyroku z dnia 16 września 2014r. Zatem wskazany w wyroku z dnia 25 lipca 2014r. trzydziestodniowy termin do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 24 sierpnia 2012r. rozpoczął dopiero swój bieg w dniu 19 listopada 2014r., a jego upływ przypadał na dzień 19 grudnia 2014r. Niestety określony wyrokiem sądu termin, o którym wyżej mowa ekspirował bezskutecznie. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, iż do dnia wniesienia skargi w sprawie niniejszej, czyli do dnia 23 lutego 2015r., mimo uprzedniego wezwania organu do wykonania wyroku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie rozstrzygnął sprawy objętej wnioskiem skarżącego z dnia 24 sierpnia 2012 roku. Skoro zatem organ, w wyznaczonym wyrokiem sądu terminie, sprawy nie załatwił, to wniosek o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 P.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy przy tym, że prawomocny wyrok zobowiązywał organ nie tylko do załatwienia wniosku skarżącego, ale także do uczynienia tego w odpowiednim terminie. Niewykonanie prawomocnego wyroku w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane, bowiem taka sytuacja prowadzi do podważenia zaufania obywateli do organów państwa. Świadczy również o braku poszanowania prawa przez te organy, które same są zobowiązane do jego stosowania. W szczególności usprawiedliwieniem braku respektowania prawomocnego wyroku nie mogą być argumenty podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę, a mianowicie trudności kadrowe organu, konieczność zgromadzenia materiału dowodowego oraz wielość pism, czy skarg kierowanych przez strony, na które odpowiadać musi organ. Okoliczności te mogą jedynie wpływać na wysokość grzywny nałożonej na organ za niewykonanie prawomocnego wyroku (por. np. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2013 roku, I OSK 2005/12 oraz z dnia 1 października 2010 roku, I OSK 1166/10 – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy, sąd na podstawie art. 154 § 1 i § 6 P.p.s.a. orzekł w pkt 1 wyroku o wymierzeniu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości jednego tysiąca złotych. Sąd uwzględnił przy tym wskazane przez organ okoliczności i uznał, że grzywna w kwocie określonej w pkt 1 wyroku będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. Sąd uznał również za zasadny wniosek skarżącego o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej i na podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a. przyznał skarżącemu kwotę pięciuset złotych w związku z uwzględnieniem skargi, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sąd postanowił w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku skarżącego, dotyczącego podjęcia działań w trybie art. 155 § 1 P.p.s.a. wyjaśnić wypada, iż przepis ten dotyczy tzw. sygnalizacji w zakresie istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie. Wystąpienie z postanowieniem sygnalizacyjnym – co wynika z treści art. 155 § 1 P.p.s.a. – stanowi uprawnienie sądu. W okolicznościach niniejszej sprawy skład orzekający nie uznał za niezbędne wystąpienia ze stosownym wnioskiem, bowiem – co wynika z odpowiedzi na skargę – organ nadzoru ma wiedzę o istniejącej w organie powiatowym sytuacji. IB