I OSK 1166/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 1 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 50/10 w sprawie ze skargi L. C. w przedmiocie bezczynności Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w N. po wyroku uchylającym decyzję w sprawie o sygnaturze akt III SA/Łd 105/09 oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 50/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. C. na bezczynność Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w N. po wyroku uchylającym decyzję w sprawie o sygn. III SA/Łd 105/09 wymierzył Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w N. grzywnę w wysokości 6000 złotych. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 105/09, uchylił decyzję Dowódcy [...] Brygady Kawalerii Powietrznej w T. z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] N. nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Akta administracyjne wraz z prawomocnym orzeczeniem Sądu zwrócono do organu administracji w dniu [...] października 2009 r. W piśmie z dnia [...] października 2009 r. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w N. na podstawie art. 136 k.p.a. oraz art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) wezwał L. C. do dostarczenia dokumentów potwierdzających wysokość należności głównej z tytułu wykonywania dodatkowych czynności służbowych, tj. udziału w lotach próbnych [...] w terminie 7 dni. W dniu [...] listopada organ pierwszej instancji zwrócił się do Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego "[...]" o nadesłanie dokumentów dotyczących zleceń na loty wykonywane przez skarżącego. Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. L. C. wniósł do organu zażalenie wraz z wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa przez niezwłoczną wypłatę należności finansowych w oparciu o zgromadzony materiał, zgodnie z wytycznymi wynikającymi z wyroku Sądu z dnia 4 czerwca 2009 r. Skarżący podniósł, że jego sprawa powinna być załatwiona niezwłocznie zgodnie z dyspozycją art. 35 § 2 k.p.a. Pismami z dnia [...] listopada 2009 r. i [...] listopada 2009 r. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w N. poinformował skarżącego, że termin załatwienia jego sprawy określony przepisem art. 35 § 3 k.p.a. nie zostanie dochowany z przyczyn niezależnych od organu w związku z oczekiwaniem na odpowiedź od "[...]". Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. L. C. ponownie wezwał organ administracji do usunięcia naruszenia prawa poprzez wskazanie terminu, w którym zostanie wydana stosowna decyzja administracyjna. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. "[...]" udzieliło odpowiedzi na pismo organu z dnia [...] listopada 2008 r. W dniu [...] grudnia 2009 r. L. C. wniósł skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 czerwca 2009 r. Skarżący domagał się wymierzenia grzywny Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w N. oraz zobowiązania organu administracji do wydania decyzji. W skardze szczegółowo przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania. Skarżący podniósł, że organ administracji pomimo pisemnych wezwań bezpodstawnie przedłuża postępowanie. Wskazał również, że organ I instancji uniemożliwia mu zapoznanie się z aktami oraz wydanie wnioskowanych kopii dokumentów. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] Dowódca [...] Brygady Kawalerii Powietrznej na podstawie art. 144 k.p.a. w związku z art. 138 §1 pkt 3 oraz art. 37 § 1 w związku z art. 35 § 3 k.p.a. odmówił uwzględnienia zażalenia L. C. z dnia [...] listopada 2009 r. i umorzył postępowanie odwoławcze. W odpowiedzi na skargę L. C. o wymierzenie grzywny organ administracji wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany, wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego. Dodatkowo wskazano, że skarżący pismem z dnia [...] listopada 2009 r. został poinformowany o niemożności dochowania dwumiesięcznego terminu z przyczyn niezależnych od organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r. wymierzył Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w N. grzywnę w kwocie sześć tysięcy złotych, wskazując, że w sprawie bezspornym jest, iż Dowódca Jednostki Wojskowej nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 105/09. Powołując się na treść art. 154 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd podniósł, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi jest uprzednie pisemne wezwanie organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, co zostało w niniejszej sprawie dokonane (pisma skarżącego z dnia [...] i [...] listopada 2009 r.). Sąd dalej wywodził, że skoro akta sprawy L. C. rozstrzygniętej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 czerwca 2009 r. zostały zwrócone do organu w dniu 26 października 2009 r., to od tej daty rozpoczął bieg nowy termin załatwienia sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organ administracji powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Sąd uznał, że załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, czyli termin na załatwienie przedmiotowej sprawy upłynął bezskutecznie w dniu [...] listopada 2009 r. W ocenie Sądu I instancji wezwanie skarżącego przez Dowódcę pismem z dnia [...] października 2009 r. do dostarczenia dokumentów, jak i zawiadomienie strony o nowym terminie załatwienia sprawy pismem z dnia [...] listopada 2009 r., a następnie pismem z dnia [...] listopada 2009 r., nie uwalnia organu administracji od zarzutu przewlekłości postępowania i niezakończenia go we właściwym terminie, zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Oceniając przyczynę wskazaną w pismach informujących skarżącego o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie stanowi ona okoliczności usprawiedliwiającej zwłokę. Przyczynę tę stanowił bowiem brak odpowiedzi na pismo Dowódcy ze strony Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego [...] S. A. Tymczasem pismo zostało wysłane po upływie terminu do wydania decyzji a ponadto Sąd w wyroku z dnia 4 czerwca 2009 r. przesądził, że skarżący został skierowany do wykonania lotów próbnych przez swojego przełożonego. Nie łączył go zatem z WSK [...] żaden stosunek prawny. W ocenie Sądu wątpliwość budzi kierowanie pisma do WSK [...] o wyjaśnienie kwestii wynagrodzenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Dowódca Jednostki Wojskowej, jako zwierzchnik żołnierzy, był świadomy podstaw i zasad jego przyznawania. W dalszej kolejności Sąd I instancji odniósł się do dokonanej przez organy administracji oceny materiałów dowodowych, podnosząc, że po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyroku uchylającego decyzje organów obydwu instancji, Dowódca Jednostki skupił się ponownie na ocenie zleceń na lot jako decydujących o wypłacie skarżącemu dodatkowego wynagrodzenia. Nie ocenił natomiast w żadnej mierze sposobu wyliczeń należności finansowych dokonanych przez skarżącego, które zawarł on w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r., zawierającym jednocześnie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Mając na uwadze zawarte w wyroku szczegółowe wytyczne co do dalszego postępowania organów w przedmiotowej sprawie oraz wskazanie naruszeń, jakich dopuściły się one przy jej rozpoznawaniu, nie sposób - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - podzielić stanowiska organu, że przedmiotowa spawa nie mogła zostać załatwiona niezwłocznie w rozumieniu art. 35 § 2 k.p.a. Sąd w wyroku z dnia 4 czerwca 2009 r. przesądził, że skarżącemu powierzono czynności, o których mowa w art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. i że nie jest konieczne wydawanie rozkazu zawierającego wszystkie elementy wymienione w § 2 ust. 2 rozporządzenia z 7 kwietnia 2004 roku. Wezwanie skarżącego w piśmie z dnia 27 października 2009 r. do nadesłania dokumentów potwierdzających wysokość należności głównej z tytułu wykonywania dodatkowych czynności służbowych nie stanowiło realizacji wytycznych Sądu zawartych we wskazanym wyroku. W ocenie Sądu I instancji organ nie podjął działań zmierzających do skorygowania wskazanych w wyroku uchybień, a reakcja organu w przedmiotowej sprawie faktycznie miała miejsce dopiero po skierowaniu przez skarżącego pisma do Dowódcy Jednostki. Sąd I instancji podkreślił także, że postępowanie organów administracji publicznej musi nosić znamiona racjonalności i zmierzać do szybkiego zakończenia postępowania. Wobec faktu, iż sprawa L. C. była już przedmiotem postępowania przed organami obydwu instancji oraz przed sądem administracyjnym nie znajduje uzasadnienia traktowanie jej przez organy administracji publicznej jako sprawy o charakterze szczególnie skomplikowanym i wymagającej przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że pomimo upływu ustawowych terminów do wydania decyzji (art. 35 § 3 k.p.a.) organ nie wydał nowej decyzji w sprawie. Nie został zatem wykonany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekając o wymierzeniu Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w N. kary grzywny w wysokości sześciu tysięcy złotych, podniósł, że z treści § 3 powołanego wyżej przepisu wynika, iż tego rodzaju grzywna stanowi w istocie karę za ignorowanie przez organy administracji publicznej wyroków sądowych a nie środek przymusu organu do określonego zachowania się. Tak więc w ocenie Sądu nie byłoby wskazane wymierzanie temu organowi bardzo dotkliwej maksymalnej kary pieniężnej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w N., reprezentowany przez radcę prawnego. Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w szczególności art. 154 § 1 oraz § 6 powołanej ustawy, poprzez błędne założenie, iż doszło do bezczynności organu, podczas gdy nie było ku temu podstaw oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości nieproporcjonalnej do stopnia zawinienia. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną żądał zmiany w całości zaskarżonego wyroku poprzez odstąpienie od wymierzenia grzywny, bądź też jej wymierzenie w wysokości odpowiadającej stopniowi zawinienia i bezczynności organu oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż Instrukcja organizacji lotów próbnych w lotnictwie Sił Zbrojnych RP ([...]) stanowiąca załącznik do decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 14 października 2005 r. (Dz. Urz. MON Nr 20, poz. 184 ze zm.) nie ma zastosowania do lotów próbnych, w jakich brał udział skarżący, nie wyjaśniając przy tym, na jakiej podstawie i w jaki sposób organ ma obliczyć stosowne wynagrodzenie. Zatem jedynym faktem budzącym poważne wątpliwości i będącym przedmiotem postępowania dowodowego była podstawa prawna i sposób obliczania wynagrodzenia i z tego względu Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w N. prowadził postępowanie dowodowe. Autor skargi kasacyjnej wskazał ponadto, że w ocenie organu przedmiotowa sprawa była szczególnie skomplikowana z uwagi na przedmiot wymagający prowadzenia starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, do czego uprawniał wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 czerwca 2009 r. Organ działał zgodnie z przepisami prawa, tj. art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a., o czym świadczy fakt zawiadomienia strony pismem z dnia [...] listopada 2009 r. o niezachowaniu terminu załatwienia sprawy, podanie przyczyn zwłoki oraz wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy. Podkreślono także, że Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] wydał w przedmiotowej sprawie decyzję w dniu [...] grudnia 2009 r., podczas, gdy termin ustawowy (tj. 2 miesiące dla sprawy szczególnie skomplikowanej) upłynął [...] grudnia 2009 r. Oznacza to jedynie 4-dniowe spóźnienie, a więc nie sposób tego uznać za rażące naruszenie przepisów o terminach zakończenia postępowań administracyjnych. W ocenie autora skargi kasacyjnej błędne jest również założenie Sądu I instancji, że Dowódca Jednostki Wojskowej, jako zwierzchnik żołnierzy, był świadomy podstaw i zasad przyznawania wynagrodzenia, a zatem zbędną czynnością było wystosowanie w dniu 5 listopada 2009 r. pisma do PZL [...] z prośbą o wyjaśnienie kwestii dotyczących rodzaju i kategorii poszczególnych lotów próbnych wykonywanych przez sierż. L. C. Dowódca Jednostki Wojskowej jako przełożony żołnierzy ma obowiązek znajomości przepisów prawa, ale dotyczących prawa wojskowego. Nie ma natomiast obowiązku znajomości wewnętrznych procedur innych podmiotów, takich jak PZL [...]. Koniecznym zatem stało się uzyskanie pisemnej interpretacji procedur obowiązujących w PZL [...], co z kolei spowodowało nieznaczne opóźnienie w wydaniu stosownej decyzji. Odnosząc się do kwestii oceny przez Wojewódzki Sąd na niekorzyść Dowódcy faktu, iż nie wziął on pod uwagę sposobu wyliczeń należności finansowych dokonanych przez skarżącego, które zawarł w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r., wskazano, że dowódca obowiązany jest działać zgodnie z planem finansowym. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, organ administracji, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, w żaden sposób nie okazał ze swojej strony ignorancji i braku poszanowania dla wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2009 r., zaś wymierzona grzywna jest karą dotkliwą a jej wysokość nie jest proporcjonalna do czasu pozostawania organu w zwłoce oraz do faktu, że decyzja został wydana przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność. W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. C. wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego ewentualnych kosztów stawiennictwa do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają granice skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej, jako ustawa p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 powołanej ustawy i wnioskami skargi kasacyjnej. Powyższa zasada nie dotyczy wad nieważności postępowania (art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a.), które w rozpoznawanej sprawie nie występują. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a, a w szczególności art. 154 § 1 oraz § 6 powołanej ustawy, poprzez błędne założenie, iż doszło do bezczynności organu oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości nieproporcjonalnej do stopnia zawinienia. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż brzmienie zamieszczonego w ustawie procesowej przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a. wskazuje na jego materialnoprawny charakter, stanowi bowiem podstawę wymierzenia grzywny organowi administracji, który nie wykonał wyroku sądu (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 35/06, LEX nr 209715). Zatem naruszenie powołanego przepisu przez wojewódzki sąd administracyjny może być podstawą zaskarżenia wyroku tego sądu w skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 (naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie), a nie na podstawie art.174 pkt 2, tak jak to uczyniono w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Mimo tego uchybienia Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do rozpoznania podniesionego zarzutu naruszenia art.154 §1 p.p.s.a. i stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji z bezczynnością organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności mamy do czynienia wówczas, gdy w powtórnym postępowaniu prowadzonym na skutek tego wyroku, organ administracji publicznej nie podjął, mimo upływu terminu do załatwienia sprawy, żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia bądź innego, niż poprzednio wymienione, aktu administracyjnego lub nie podjął stosownej czynności, do której był prawnie zobowiązany. Dodać należy, że nie jest istotne z jakich powodów organ pozostawał w bezczynności, a tym samym to, czy bezczynność spowodowana została zawinioną, czy też niezawinioną, opieszałością tego organu (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009, s. 632). Terminy załatwienia sprawy administracyjnej określają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki(§1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). W przypadku wyroku uchylającego decyzję administracyjną terminy określone w art. 35 k.p.a. zaczynają swój bieg od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych (art. 286 § 2 p.p.s.a.). Organ administracji musi jednak mieć "realną możliwość" wykonania wyroku sądu, a więc musi dysponować kompletnymi aktami sprawy w sposób umożliwiający mu realizację wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku i w konsekwencji podjęcie rozstrzygnięcia. Podkreślić ponadto należy, że sądy administracyjne oceniają zasadność skargi wniesionej na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. według stanu postępowania administracyjnego istniejącego w dacie jej wnoszenia. Zaś ewentualne załatwienie sprawy dokonane z uchybieniem terminu po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem przez sąd nie ma wpływu na ocenę jej zasadności, lecz może jedynie mieć znaczeniu przy określeniu wysokości grzywny na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 652/08, LEX nr 570318). Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w dacie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pozostawał w bezczynności w sprawie dotyczącej wypłaty dodatkowego wynagrodzenia L. C. za czynności powierzone wykraczające poza zwykłe czynności służbowe. Jak już wyżej wskazano, termin dla załatwienia sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - a do takiej, jak słusznie przyjął Sąd Wojewódzki, należy zaliczyć sprawę przyznania dodatkowego wynagrodzenia dla L. C. - wynosi miesiąc. Przy tym podkreślić należy, że w tym wypadku nie chodziło o przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego, a jedynie o jego uzupełnienie, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Sądu z dnia 4 czerwca 2009 r., stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. W motywach powyższego wyroku Sąd wyraźnie wskazał, że: po pierwsze –żołnierzowi powierzono wykonywanie czynności, o których mowa w art. 88 ust. 2 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych; po drugie – niezasadnie odmówiono przyznania dodatkowego wynagrodzenia z powodu nieprzedstawienia przez żołnierza protokołów - wyciągów z wykonanych lotów próbnych skoro protokoły takie nie zostały sporządzone, lecz jednocześnie istniały inne dokumenty potwierdzające wykonanie zleconych zadań; po trzecie - z pism "PZL – [...]" załączonych do akt administracyjnych wynika, że loty próbne, w których uczestniczył skarżący były wykonywane zgodnie z instrukcją prób w locie, przy czym z wykonanych lotów nie sporządzano ani kart prób ani protokołów – wyciągów, a w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające fakt wykonania przez żołnierza prób technicznych w powietrzu, daty wykonywania tych prób i czas ich trwania. Z uzasadnienia Sądu wynika, że w istocie rolą organu było jedynie dokonanie wyliczenia dodatkowego wynagrodzenia. A skoro żołnierza, jak przyjął Sąd w uzasadnieniu omawianego wyroku, nie łączył z "PZL [...]" żaden stosunek prawny, to zbędne było kierowanie kolejnego pisma do tego podmiotu, tym bardziej, że w piśmie z dnia [...] maja 2008 r. PZL [...] wyjaśnił, że nie posiada protokołów - wyciągów z lotów, a wszelkie dokumenty ( zlecenia na loty, potwierdzenia wykonanych lotów – pisma PZL [...] z [...] lutego i [...] czerwca 2006 r.) znajdowały się w aktach sprawy. Jak natomiast wynika z uzasadnienia wydanej przez organ decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., po raz kolejny odmawiającej przyznania dodatkowego wynagrodzenia, organ powołując się na pismo z [...] maja 2008 r. wskazuje, że już w tym piśmie PZL – [...] odmówił sporządzenia protokołów - wyciągów z lotu. Nie wiadomo zatem czemu ponownie w istocie o to samo zwracał się organ w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r., skoro odpowiedź na to pismo udzielona przez PZL – [...] nie była przydatna do wydania decyzji. Nie wykorzystano też do wydania decyzji załączników, nadesłanych przez PZL – [...] przy piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. W skardze kasacyjnej organ przyznaje, że według wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 czerwca 2009 r. jego obowiązkiem było jedynie dokonanie wyliczenia wynagrodzenia. Twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że wyliczenia tego nie dokonano, bo Sąd nie wskazał sposobu dokonania wyliczeń, jest nie do przyjęcia, jeśli zważy się, że to przełożeni żołnierza wyznaczyli go do wykonania zadania, polecili mu wzięcie udziału w lotach próbnych śmigłowców, następnie po wykonaniu czynności odpowiedzialność za wypłatę dodatkowego wynagrodzenia przerzucali na PZL – [...], aż w końcu stwierdzają, że nie ma przepisów umożliwiających wyliczenia wynagrodzenia według instrukcji obowiązującej w wojsku, bo brak protokołów – wyciągów z lotów. Tymczasem żołnierz po raz pierwszy wystąpił o wypłatę wynagrodzenia [...] października 2006 r. a organ wojskowy przez cztery lata nie podjął kroków zmierzających do ostatecznego uregulowania tej kwestii. Rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, podnosząc, że zarówno wezwanie skarżącego przez Dowódcę pismem z dnia [...] października 2009 r. do dostarczenia dokumentów, zawiadomienie strony o nowym terminie załatwienia sprawy pismami z dnia [...] i [...] listopada 2009 r., jak i pismo z dnia [...] listopada 2009 r. skierowane do Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego PZL [...] S.A. nie uwalnia organu administracji od zarzutu przewlekłości postępowania i niezakończenia go we właściwym terminie, zgodnie z wytycznymi Sądu. Zestawiając zatem datę zwrotu akt do organu pierwszej instancji z datą wpływu skargi do Sądu stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji nie załatwił sprawy w terminie przewidzianym w przepisach prawa, tj. w ciągu miesiąca. W tej sytuacji prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ocenił, że spełnione zostały przesłanki z art. 154 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 154 § 6 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści powołanego przepisu w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, sąd wymierza organowi grzywnę w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Grzywna wymierzana na tej podstawie jest instytucją gwarantującą skuteczność orzeczenia sądu administracyjnego, a zatem ma charakter restrykcyjny. Wskazać należy, że powołany przepis nie pozwala sądowi administracyjnemu na uznaniowość co do wymierzenia grzywny. W przypadku, kiedy Sąd uzna, że skarga jest zasadna, to zobowiązany jest ją wymierzyć. Sądowi pozostawiona jest natomiast ocena wysokości grzywny, przepis stanowi bowiem tylko o jej maksymalnej wysokości. Przy ustaleniu wysokości grzywny Sąd powinien więc brać pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym między innymi czas pozostawania organu w zwłoce oraz fakt, czy po wniesieniu skargi, a przed rozpoznaniem sprawy, organ wykonał wyrok. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe okoliczności znalazły odzwierciedlenie w wysokości wymierzonej grzywny. Wskazać bowiem należy, że w aktach administracyjnych znajduje się decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] N. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], w której ponownie odmownie rozstrzygnięto sprawę wypłaty dodatkowego wynagrodzenia sierż. L. C. za wykonywanie lotów próbnych w PZL [...]. Kontrola tej decyzji nie należy do Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, lecz motywy podane w jej uzasadnieniu stanowią o tym, czy został wykonany wyrok, a tym samym stanowią okoliczność, którą sąd administracyjny może wziąć pod uwagę przy miarkowaniu wysokości grzywny. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego grzywna w wysokości orzeczonej przez Sąd I instancji jest proporcjonalna zarówno do czasu pozostawania organu w zwłoce, jak i do faktu wydania decyzji przed rozpatrzeniem skargi o wymierzenie organowi grzywny. Zauważyć też trzeba, że Sąd I instancji wymierzając grzywnę brał pod uwagę całokształt okoliczności sprawy i miarkując wysokość grzywny nie wymierzył jej w maksymalnych granicach określonych w art.154 § 6 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.