II OSK 120/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 321/15 w sprawie ze skargi W. K. i M. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 grudnia 2014 r. znak ... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 321/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. K. i M. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 grudnia 2014r., znak ... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Miejski Konserwator Zabytków w P., działając na wniosek M. K i W. K. decyzją z dnia 15 września 2014r., zezwolił wnioskodawcom na wymianę pokrycia dachowego na skrzydłach zachodnim i wschodnim (parterowych) budynku przy ul. W. ..., położonego na działkach o nr ew. gruntów ... i ..., zgodnie z dokumentacją projektową, wyznaczając termin realizacji robót do dnia 31 października 2014r. oraz termin ważności decyzji do dnia 31 października 2014r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. S., będący jedną ze stron postępowania, w którym podnosił, że rozwiązania w projekcie zaproponowanym przez wnioskodawców zabezpieczają tylko ich własny interes z pominięciem innych stron. Wniósł o uchylenie decyzji w całości. Pismem z dnia 22 września 2014r. W. K. złożył w organie I instancji wniosek o zmianę decyzji z dnia 15 września 2014r. w zakresie terminu realizacji robót oraz terminu ważności ww. decyzji. Wniosek uzasadniał koniecznością przeniesienia terminu realizacji robót ze względu na przedłużony okres uzyskania decyzji do jej uprawomocnienia, krótki okres ważności decyzji, zmienne warunki pogodowe oraz odstąpienie zamówionego wykonawcy robót. Pismem z dnia 10 października 2014r. W. K. wystąpił do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z prośbą o udostępnienie złożonego odwołania, o którego złożeniu dowiedział się z pisma organu I instancji z dnia 8 października 2014r., przekazującym odwołanie do Ministra. Wskazał, że udostępnienie odwołania umożliwi mu zajęcie stanowiska w sprawie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 12 grudnia 2014r., po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia 15 września 2014r., działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2014r., poz. 1446) oraz 17 pkt 2, art. 127 § 2 art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podstawowe znaczenie w sprawie ma okoliczność, iż na dzień rozpatrywania odwołania przez organ drugiej instancji, zaskarżona decyzja straciła ważność, zatem nie jest już ona w obrocie prawnym. Powołał się na § 17 pkt 4 oraz § 29 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. Nr 165, poz. 987) i uznał, że stosownie do treści drugiego wskazanego przepisu, pozwolenia zachowują ważność do końca okresu, na który zostały wydane. Wobec wyznaczenia w decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia 15 września 2014r. terminu ważności do dnia 31 października 2014r., organ odwoławczy zobowiązany jest do umorzenia postępowania odwoławczego, gdyż bezprzedmiotowe jest rozpatrywanie odwołania od orzeczenia, które straciło ważność. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję złożyli W. K. i M. K. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzut niezapoznania ich z treścią złożonego odwołania, pomimo złożenia stosownego wniosku oraz zarzut nierozpoznania merytorycznego złożonego odwołania. Wskazali, że dopiero złożenie skargi na nienależyte wykonanie zadań przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. doprowadziło do wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Podnieśli, że po otrzymaniu w dniu 20 września 2014r. decyzji, w dniu 22 września 2014r. został złożony wniosek o zmianę terminu ważności tej decyzji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015r., pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzucił nieważność postępowania polegającą na ograniczeniu praw strony w postępowaniu odwoławczym oraz nierozpoznanie wniosku skarżących z dnia 22 września 2014r., które było odwołaniem skarżących od decyzji organu I instancji z racji jego treści i terminu, w którym zostało złożone. Podniósł ponadto brak wskazania podstawy prawnej umorzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolując zaskarżoną decyzję wywiódł, że wniosek o zmianę decyzji organu I instancji w zakresie terminu realizacji robót oraz terminu ważności decyzji, złożony przez skarżącego w stosunku do decyzji nieostatecznej, nie mógł być pozostawiony bez rozpoznania. Jeżeli stanowił odwołanie od decyzji organ odwoławczy winien go rozpoznać. Sąd zauważył, że strona skarżąca twierdzi, nie bez racji z uwagi na art. 128 k.p.a., że wobec treści tego wniosku i terminu, w którym został złożony winien być uznany za odwołanie od tej decyzji. Zdaniem Sądu, uniemożliwienie stronie, na wniosek której toczyło się postępowanie zajęcia stanowiska co do złożonego odwołania, w sytuacji gdy strona pisemnie o to prosi, w okolicznościach niniejszej sprawy należy traktować jako naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Sąd argumentował, że to nie strona winna wykazywać dostateczną aktywność celem zapewnienia sobie czynnego udziału w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., obowiązek taki spoczywa na organie prowadzącym postępowanie. Skarżący na etapie postępowania administracyjnego nie posiadali profesjonalnego pełnomocnika, więc organ na podstawie art. 8 k.p.a. winien postępowanie prowadzić tak, aby nie została naruszona zasada pogłębiania zaufania do organów państwa. Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., art. 8, 9 i 10 k.p.a., co w okolicznościach niniejszej sprawy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska strony skarżącej, że w niniejszej sprawie zachodzi nieważność postępowania polegająca na ograniczeniu praw strony w postępowaniu odwoławczym. W ocenie Sądu I instancji, wskazane naruszenia świadczyły o niestarannym, powierzchownym rozpatrzeniu sprawy, bez oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego i nie stanowiły przesłanki do uznania, że zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności należy rozpoznać wniosek skarżącego z dnia 22 września 2014r. po ustaleniu, czy pismo stanowi wniosek o zmianę decyzji czy też, jak podnosił pełnomocnik na rozprawie, odwołanie od decyzji organu I instancji. Postępowanie należy prowadzić z zachowaniem uprawnienia strony do udziału w każdym stadium postępowania. Następnie po dokonaniu wszechstronnej oceny na podstawie analizy całego materiału organ winien podjąć stosowne rozstrzygnięcie, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w art. 107 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej zw. p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, zaś o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nierozważeniu i niewyjaśnieniu, dlaczego naruszenie przez organ art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 8, 9 i 10 k.p.a w okolicznościach przedmiotowej sprawy mogło mieć wpływ na jej wynik oraz na uchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ II instancji nie mógł wydać żadnego innego rozstrzygnięcia poza umorzeniem postępowania odwoławczego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego argumentował, że postępowanie odwoławcze umorzono z uwagi na utratę ważności decyzji z dnia 15 września 2014r. Podstawą prawną decyzji z dnia 12 grudnia 2014r. o umorzeniu postępowania odwoławczego był § 15 ust. 1 punkt 7 oraz § 29 rozporządzenia wykonawczego Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Termin ważności decyzji jest z mocy prawa elementem stosunku materialno prawego związanego z pozwoleniem, a jego upływ oznacza, że decyzja nie stanowi już orzeczenia o prawach i obowiązkach stron, a w konsekwencji - decyzja nie znajduje się już w obrocie prawnym. Zatem na dzień wydania decyzji przez organ II instancji nie było przedmiotu postępowania odwoławczego. W ocenie organu, z uwagi na powyższe, naruszenie przez organ lI instancji przepisów postępowania administracyjnego nie miało wpływu na rozstrzygnięcie administracyjne, którym mogło być tylko umorzenie postępowania odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zbadał zarzuty skargi kasacyjnej. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.s. polegające na nierozważeniu i niewyjaśnieniu, dlaczego naruszenie przez organ art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 8, 9 i 10 k.p.a. w okolicznościach przedmiotowej sprawy mogło mieć wpływ na jej wynik oraz na uchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ II instancji nie mógł wydać żadnego innego rozstrzygnięcia poza umorzeniem postępowania odwoławczego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego kasacyjnej, że organ odwoławczy nie mógł wydać żadnego innego rozstrzygnięcia poza umorzeniem postępowania odwoławczego, z uwagi na upływ wskazanego w decyzji organu I instancji terminu ważności tej decyzji, wskazać należy na treść art. 130 § 1 i 2 k.p.a. Art. 130 § 1 normuje wykonalność decyzji nieostateczej. Kwestia wykonalności ma istotne znaczenie dla możliwości skutecznej obrony interesu prawnego przez jednostkę. Możliwość prawna wykonania decyzji nieostatecznej powodować może brak skuteczności ochrony na drodze postępowania odwoławczego, wywołać może bowiem stan prawny lub faktyczny, którego nie będzie można odwrócić. Dlatego w k.p.a. przyjęto jako zasadnicze rozwiązanie, że decyzja przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie ulega wykonaniu. Dotyczy to zarówno wykonalności w trybie przymusowym (postępowanie egzekucyjne), jak i trybu wykonania dobrowolnego przez stronę. Zrzeczenie się prawa do odwołania przez stronę nie uchyla zasady, że w terminie ustawowym do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu. Odwołanie zatem jest środkiem prawnym bezwzględnie suspensywnym, bo skutkiem prawnym jego wniesienia jest wstrzymanie z mocy prawa wykonania zaskarżonej decyzji – art. 130 § 2 k.p.a. (p. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 13 wydanie. Wydawnictwo C.H.Beck, str. 525). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wskazanie w decyzji okresu ważności decyzji oznacza niewątpliwie, iż tylko w tym okresie decyzja ta wywołuje skutki prawne. Sformułowanie "okres ważności decyzji" wyraźnie wskazuje, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ okresu ważności powoduje ten skutek, że po jego upływie nie można już powoływać się na tą decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. Nie chodzi więc o nieważność takiej decyzji spowodowaną upływem czasu, ale o ważność decyzji w określonym czasie w tym znaczeniu, że po upływie wyznaczonego czasu decyzja traci znaczenie prawne i przestaje obowiązywać (p. wyroku NSA z dnia 7 marca 2007r., sygn. akt II OSK 1465/05). Sytuacja taka występuje jednak wówczas, gdy decyzja, w której termin ważności został określony jest decyzją ostateczną. Złożenie bowiem w terminie odwołania powoduje, że wykonanie decyzji, w tym również zawartych w nim warunków jest wstrzymane. W sprawie niniejszej bezspornym jest, że odwołanie J. S. od decyzji organu I instancji z dnia 15 września 2014r. złożone zostało w terminie, (podobnie jak i pismo skarżących, co do którego Sąd I instancji polecił zbadanie czy jest odwołaniem), natomiast organ odwoławczy swą decyzję wydał dopiero w dniu 12 grudnia 2014r., po upływie określonego terminu ważności decyzji organu I instancji (31 październik 2014r.). Umarzając postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jako bezprzedmiotowe, organ ten nie wziął pod uwagę treści art. 130 § 2 k.p.a. Nie jest także słuszny argument zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że podstawą prawną, uzasadniającą umorzenie postępowania odwoławczego jest § 15 ust. 1 pkt 7 oraz § 29 rozporządzenia wykonawczego Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami (nie określono daty rozporządzenia). Przepis § 15 ust. 1 pkt 7 powołanego w decyzji z dnia 15 września 2014r. rozporządzenia wykonawczego Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011r. "w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych" (Dz.U. 2011r., Nr 165, poz. 987), który wszedł w życie 26 sierpnia 2011r. stanowi, że pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych zawiera wskazanie terminu ważności pozwolenia, co zostało spełnione w decyzji organu I instancji. Natomiast § 29 tego rozporządzenia stanowi, że pozwolenia wydane na podstawie rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz.U. 2004., nr 150 poz.1579) - zachowują ważność do końca okresu, na który zostały wydane. Sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie, gdyż decyzja z dnia 15 września 2014r. nie była wydana na podstawie rozporządzenia z dnia 9 czerwca 2004r. (które obowiązywało w okresie od 30 czerwca 2004r. do 26 sierpnia 2011r.), lecz w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011r. Zatem przepis § 29 rozporządzenia z dnia 27 lipca 2011r. nie ma w sprawie zastosowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. ----------------------- 7