II SA/Wa 2277/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Iwona Maciejuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A.L. na uchwalę Zarządu [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Zarządu [...] na rzecz A.L. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 24 października 2013 r., A. L. wraz z córką J. L., wystąpiła o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego, wskazując w jego uzasadnieniu na bardzo trudne warunki lokalowe w jakich obecnie przebywa oraz na fakt, że decyzja najmu tego lokalu obowiązywała jedynie do [...] czerwca 20111 r. Do wniosku dołączyła odpis prawomocnego wyroku rozwodowego z J. L. z dnia [...] grudnia 2011 r o sygn. akt [...]. Uchwałą Nr [...] z [...] czerwca 2013 r. Zarząd Dzielnicy [...] W., na podstawie § 6 ust.1 pkt 2, § 45 pkt 5 i § 50 ust.1 Statutu Dzielnicy [...] W., stanowiącego załącznik nr 7 do Uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania Statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 ze zm.), § 6 pkt 8 Uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom do wykonania zadań i kompetencji m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485) oraz na podstawie § 24 ust.1 w zw. z § 22 ust.2 pkt 5 lit. b Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm.), rozstrzygnął o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na wynajem odrębnego lokalu na czas nieoznaczony A. L. i J. L., wspólnie z J. L. W uzasadnieniu uchwały podano, iż sprawa została rozpatrzona w oparciu o przepisy § 16 ust. 1 pkt 1 uchwały m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. Organ wskazał też, że A. i J. L. wraz z córką J., w ramach realizacji wyroku eksmisyjnego, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, otrzymali lokal socjalny nr [...] przy ulicy K. [...] na okres 3 lat. Umowa najmu wygasła z dniem [...] czerwca 2011 r. Ponadto wskazano, że w związku z orzeczonym rozwodem w dniu [...] grudnia 2011 r. wnioskodawcy złożyli dwa odrębne wnioski (tj. A. L. wraz z córką oraz J. L.) o zawarcie umowy najmu lokalu po upływie okresu najmu lokalu socjalnego na czas nieoznaczony. Po przeanalizowaniu oraz weryfikacji akt lokalowych oraz uzyskaniu opinii Wydziału Prawnego i Komisji Mieszkaniowej, Wydział zaproponował wynajem lokalu na czas nieoznaczony dla trzyosobowej rodziny z uwagi na znikomy odzysk lokali w stosunku do potrzeb dzielnicy. Pismem z 20 czerwca 2013 r., nazwanym odwołaniem A. L. stwierdziła, że nie zgadza się z decyzją na podstawie której lokal, który zostanie jej przyznany ma wynajmować z J. L. Następnie opisała swoje kłopoty związane z byłym mężem i orzeczonym rozwodem. W odpowiedzi Urząd Dzielnicy [...] W. Wydział Zasobów Lokalowych, pismem z dnia 10 lipca 2013 r. poinformował A. L., że w obecnej chwili nie jest w stanie udzielić oczekiwanej pomocy oraz, że zwrócił się o interpretację przepisu § 16 pkt 1 pow. uchwały do Biura Polityki Lokalowej Urzędu [...] z pytaniem o opinie, czy po wyekspirowaniu terminu umowy najmu lokalu socjalnego istnieje możliwość wynajmu dwóch odrębnych lokali dla osób wspólnie w nim zamieszkałych i uzyskał odpowiedź negatywną. Pismem z dnia 1 października 2014 r. A. L. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc, iż wnosi o zmianę uchwały. Wskazała, że występowała o wynajem lokalu, jednakże bez byłego męża, który się nad nią znęcał. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Burmistrz Dzielnicy [...], pismem z 30 października 2014 r., poinformował A. L., że dokonana została powtórna analiza materiału dowodowego, która doprowadziła organ do wniosku, że przy rozpatrywaniu sprawy zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego nie doszło do naruszenia prawa. Wskazał ponadto, że rozkwaterowanie byłych małżonków jest możliwe dopiero po zawarciu umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony, który zostanie przydzielony A. L. i jej córce oraz byłemu mężowi J. L. W skardze na powyższą uchwałę, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca przypomniała krótko stan sprawy i wskazała, że wynajęcie lokalu osobie , będącej ofiarą przemocy z oprawcą jest bezpodstawne a organy samorządu powinny takim osobom pomagać. Skarżąca podkreśliła, że jej poprzednie miejsce zamieszkania nie nadaje się do zamieszkania, a także, iż organ nie ustalił, czy ma ona możliwość zamieszkania w domu swoich rodziców. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie o oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniania w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z wnioskiem organu. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona w sprawie uchwała Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] o zakwalifikowaniu i umieszczeniu A. L. i J. L. wraz z byłym mężem J. L., na liście oczekujących na najem lokalu, została doręczona skarżącej 15 sierpnia 2013 r. Pismem z dnia 1 października 2014 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z 30 października 2014 r. organ nie stwierdził podstaw do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z wezwaniem skarżącej. Skarżąca skargę do Sądu na ww. uchwałę złożyła 26 listopada 2014 r., a więc z zachowaniem 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (§ 3). Natomiast w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3 nie ma zastosowania (§ 4). Z powyższego wynika, że wskazany w art. 52 § 3 P.p.s.a. 14-dniowy termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa ma zastosowanie tylko do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz do pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydanych w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a.). Takiego charakteru nie ma jednak uchwała Zarządu Dzielnicy [...] W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu gminy. Jest ona bowiem innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i podlega kontroli sądu administracyjnego (por. uchwała NSA z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, publ.: https://orzeczenia.nsa.gv.pl). Skoro zatem zaskarżona uchwała nie mieści się w katalogu aktów wskazanych w art. art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. to - na mocy wyłączenia z art. 52 § 4 P.p.s.a. - termin, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. nie ma w sprawie niniejszej zastosowania. W rozpatrywanej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013, poz. 594 ze zm.) zgodnie z którym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (ust.4). Powyższe przepisy ustawy o samorządzie gminnym w żaden sposób nie wiążą wniesienia skargi z terminem do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być skuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu (v. uchwała NSA z 7 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, publ. LEX nr 260435). Tym samym terminy, o których mowa w art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym odnoszą się do organu, a nie do strony, która zamierza wystąpić z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zatem jedynym wiążącym w sprawie niniejszej terminem jest 30-dniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 53 § 2 P.p.s.a.) i jak już zaznaczono powyżej, termin ten został przez skarżącą dotrzymany. Mając na względzie powyższe, Sąd nie stwierdził podstaw do odrzucenia skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały zauważyć należy w pierwszej kolejności, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09. publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycją art. 7 K.p.a. nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że organ wprawdzie orzekł o zakwalifikowaniu skarżącej i jej córki na listę osób oczekujących na najem lokalu socjalnego na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu W., jednakże uczynił to niezgodnie z wnioskiem skarżącej, uznając że pomimo rozwodu orzeczonego w 2011 r. stanowi ona nadal rodzinę z rozwiedzionym małżonkiem i wskazując na to w uzasadnieniu tej uchwały. Organ wskazał, że przepis § 16 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nie pozwala na inne rozstrzygnięcie, powołując się na opinię Biura Polityki Lokalowej Urzędu W. Z poglądem takim nie można się zgodzić. J. L. w momencie orzekania przez organ, był od dwóch lat, w stosunku do A. L. osobą obcą, nie stanowili oni już bowiem rodziny, a wnioski przez nich złożone były to dwa odrębne wnioski. Oznacza, że organ rozpoznał sprawę niezgodnie z wnioskiem skarżącej. Wskazać należy, że zgodnie z § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b ww. uchwały, przy rozpatrywaniu wniosków osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu na podstawie § 4, § 12, § 31 należy poddać wnikliwej analizie warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Powyższy przepis został umieszczony w rozdziale "tryb rozpatrywania i załatwienia wniosków o zawarcie umowy najmu lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej". Jest zatem przepisem procesowym, regulującym postępowanie organu w toku rozpatrywania wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu. W zaskarżonej uchwale organ nie powołał powyższego przepisu, co jednak pozostaje bez wpływu na ocenę legalności skarżonej uchwały. W orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, iż w sytuacji gdy w obowiązującym porządku prawnym istnieje przepis prawa mogący stanowić podstawę materialnoprawną aktu wydanego przez organ administracji publicznej, a nie został powołany w tym akcie przez organ, brak uzasadnienia do uchylania tego aktu tylko z tej przyczyny. Wynikający z § 22 ust. 2 ww. uchwały nakaz poddania wnikliwej analizie podanych w tym przepisie okoliczności, pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wnikliwa analiza, do przeprowadzenia której obowiązany jest organ, powinna polegać na "sumiennym zgłębianiu, docieraniu do sedna rzeczy, dociekliwości" (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczak, PWN 1983, hasło "wnikliwie"). Organ zobowiązany jest zatem do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z uzasadnienia skarżonej uchwały, podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku skarżącej stanowiła okoliczność, że zgodnie z brzmieniem § 16 ust. 1 pkt 1 uchwały nie jest możliwe inne rozstrzygnięcie. Zupełnie niezrozumiałe jest dlaczego oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie w oparciu o zapis § 16, pomijając brzmienie § 12, szczególnie w sytuacji, gdy warunki które winny być spełnione przez osobę starającą się o umieszczenie na liście osób oczekujących są takie same jak w § 16 ust. 1 pkt 1 uchwały Tak więc odnosząc się do argumentacji organu zawartej w skarżonej uchwale, nie pozwala ona na uznanie, że jest ona wynikiem wnikliwej analizy, o jakiej mowa w § 22 ust. 2 uchwały. W sprawie widomo, że skarżąca złożyła wniosek wraz z córką, wiadomo, że jest osobą samotną i z całą pewnością nie stanowi rodziny z J. L. W ocenie Sądu również interpretacja § 16 ust. 1 pkt 1 uchwały nie prowadzi do jednoznacznego wniosku, że umowę najmu, po upływie okresu najmu lokalu socjalnego z dotychczasowym najemcą tego lokalu można zawrzeć wyłącznie z takimi samymi osobami, pomimo zmiany stanu faktycznego. Taka interpretacja przepisów prowadziłaby niejednokrotnie do niemożliwej ich realizacji. W okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżąca od początku informowała organ o zmianie jej sytuacji rodzinnej. Kwestie te nie zostały przez organ wyjaśnione. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ nie bada i nie rozważa możliwości realnego zamieszkiwania osoby ubiegającej się o najem lokalu w lokalu będącym w dyspozycji osób wymienionych w ww. uchwale. Skoro zaś tak, to przed wydaniem skarżonej uchwały należało przeprowadzić ocenę możliwości zamieszkania skarżącej z jej byłym mężem. Uwzględniając powyższe Sąd ocenił, że ustalony w sprawie stan faktyczny niesie w sobie cechy dowolności, co prowadzi do wniosku, że naruszona została zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej. Konkludując Sąd stwierdza, iż zaskarżona uchwala została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych zawartych w uchwale Nr LVI 11/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Organ bowiem, podejmując rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu i umieszczeniu skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu wraz z J. L, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wnikliwy całego istotnego w sprawie materiału dowodowego, nie czyniąc istotnych dla przyjętej podstawy prawnej ustaleń faktycznych. Przeciwnie, stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazuje na pobieżną i wybiórczą ocenę okoliczności faktycznych, co przeczy dyspozycji zawartej w § 22 ust. 2 ww. uchwały. Powyższy sposób załatwienia sprawy nie spełnia także standardów obowiązujących w państwie prawa. Choć Zarząd Dzielnicy prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie był zobowiązany stosować przepisy procesowe zawarte w ww. uchwale, to jednak organ władzy publicznej nie powinien tracić z pola widzenia zasad prawnych określonych w art. 6 i 7 K.p.a. Przepisy te stanowią, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tych zasad w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nic respektowano. W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości ustali, czy skarżąca spełniła przesłanki do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu W. Stosownie do treści art. 94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkom przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli zaś – w myśl art. 94 ust.2 ustawy – nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust.1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio, zaś wskazane powyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 147 § 1 P.p.s.a (por. wyrok NSA z 21 października 2011 r., II OSK 1589/11, Lex nr 1070354). Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art.147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.