I OSK 1038/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1131/15 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od obciążenia skarżącej kasacyjnie kosztami postępowania kasacyjnego na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1131/15 oddalił skargę K. W. (skarżącej) na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. skarżąca upoważniła M. U. do reprezentowania jej w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez W. i W. małż. H. (U.) w miejscowości R., gm. K., pow. [...], woj. [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. M. U. złożył wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia wyżej opisanego mienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] (organ I instancji) odmówił skarżącej prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez W. H. (U.) poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości R., pow. [...], woj. [...]. Organ I instancji ustalił, że według stanu na dzień [...] lutego 1931 r. W. U. posiadał [...] ha ziemi. W. U. zmarł [...] listopada 1943 r. w [...], a jego żona W. U. zmarła [...] stycznia 1941 r. w [...]. Następstwo prawne po W. U. organ I instancji ustalił na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] września 2011 r. sygn. akt [...], z którego wynika, że spadek po W. U. (HU.) na podstawie ustawy nabyły dzieci: M. U., K. W. i R. U. (HU.) po 1/3 części. Z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. wynika, że spadek po R. U. (HU.) na podstawie ustawy nabyli: siostra K. W. i brat M. U. po ½ części, a z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] grudnia 2014r. sygn. akt [...] wynika, że na podstawie testamentu spadek po M. U. nabyli: syn B. U. i córka S. U. po ½ części. Organ I instancji ustalił na podstawie pisma skarżącej z dnia [...] września 2014 r., że zamieszkuje ona we [...], a z wniosku o stwierdzenie praw do spadku po W. U. wynika, że zamieszkuje ona we [...] od 1945 r., co świadczy o tym, że nigdy nie opuściła byłego terytorium RP, tzn. nie była repatriantką. Nie została więc spełniona przesłanka z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika S. U.. Rozpatrując sprawę Minister Skarbu Państwa (organ odwoławczy) wskazał, że kwestie rekompensat za "mienie zabużańskie" reguluje ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro skarżąca jako współwłaściciel nieruchomości nie powróciła na obecne terytorium Polski, to znaczy, że nie skorzystała z możliwości repatriacji zgodnie z tzw. "układami republikańskimi". W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że nie pozostawiła nieruchomości w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej, jak również nie opuściła nieruchomości w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., a zatem nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek ustawowych do nabycia prawa do rekompensaty, określona w art. 2 pkt 1 ww. ustawy. Organ odwoławczy podniósł, iż okoliczność, że skarżąca musiała przymusowo opuścić gospodarstwo rodzinne w miejscowości [...], w świetle przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nie jest wystarczającą podstawą potwierdzenia prawa do rekompensaty. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że sprawa dotycząca prawa do rekompensaty wynikająca z uprawnień M. U. zostanie rozstrzygnięta odrębną decyzją. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że jest ona dla niej krzywdząca. Skarżąca podniosła, że nie opuściła byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pozostała we [...] z przyczyn od niej niezależnych związanych z tym, że jej mąż miał zakaz opuszczania [...], a ona jako małżonka w związku z tym "nie mogła się repatriować", gdyż oznaczałoby to rozłąkę z mężem. Ponadto miała także zobowiązania wobec rodziny, która przygarnęła ją po wojnie, niosła pomoc represjonowanym Polakom. Prawo do rekompensaty zdaniem skarżącej wynika z faktu, że zmuszona była opuścić swoje ojczyste tereny bez prawa powrotu, a warunkiem koniecznym do uzyskania prawa do rekompensaty za pozostawienie mienia nie jest opuszczenie byłego terytorium państwa polskiego, a jedynie pozostawienie mienia. W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej była ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (ustawa z 8 lipca 2005 r.). Zdaniem Sądu I instancji, organy orzekające prawidłowo ustaliły, że skarżąca po opuszczeniu nieruchomości w [...] woj. [...] nie repatriowała się z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (kwestia ta jest bezsporna), w związku z czym pomimo posiadania obywatelstwa polskiego nie mogła uzyskać prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami państwa polskiego. Brak repatriacji bowiem w rozumieniu ustawy z dnia 8 lipca 2005r. oznacza, że właściciel nie pozostawił nieruchomości, a co za tym idzie nie nabył prawa do rekompensaty. Sąd I instancji stwierdził, że nie można zatem mówić o pozostawieniu nieruchomości w przypadku osób, które nigdy nie opuściły byłych terenów państwa polskiego. Fakt pozostawienia nieruchomości przez skarżącą w [...] nie jest wystarczającą podstawą do nabycia prawa do rekompensaty, bowiem jak wskazano wyżej konieczną przesłanką jest opuszczenie byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co w przypadku skarżącej i co nie jest kwestionowane, nigdy nie nastąpiło. Zamieszkuje ona przez cały czas we [...], a więc na byłym terytorium RP. Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części oddalającej skargę. Skarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., poprzez błędną, wykładnię polegającą na przyjęciu, że jedyną przesłanką potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione na byłych terenach Polski jest wymóg przesiedlenia właściciela tych nieruchomości na obecne tereny Polski; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik tego postępowania, tj. polegające na naruszeniu art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2, art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. poprzez oddalenie skargi i brak uchylenia w całości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego na skutek błędnej wykładni ww. przepisów prawa materialnego, polegającej na uznaniu, że prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione na byłych terenach Polski jest uzależnione od przesiedlenia właściciela tych nieruchomości na obecne tereny Polski. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w zaskarżonej części wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw została oddalona na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Na wstępie należy przypomnieć, że postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta ogranicza zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do tej części orzeczenia sądu pierwszej instancji, która została objęta zakresem zaskarżenia. Jedynie w drodze wyjątku Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do przekroczenia granic zaskarżenia oraz podniesionych zarzutów, uwzględniając z urzędu przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego zasada związania granicami skargi kasacyjnej zakreśla obszar działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie. Granice skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa (np. błąd oceny obowiązywania prawa, błąd wykładni, błąd subsumpcji) oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem kasanta – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd a quo. W odniesieniu do zarzutów formalno-procesowych nie jest ponadto wystarczające samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, lecz konieczne jest również wykazanie, że powyższe naruszenia miały albo co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na skarżącym kasacyjnie ciąży zatem obowiązek wykazania istnienia bezpośredniego i co najmniej potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a treścią zaskarżonego orzeczenia. Jeżeli nie zostanie wykazane, że podnoszone naruszenia przepisów procesowych mogły bezpośrednio i istotnie wpłynąć na wynik sprawy (w sensie kształtowania lub współkształtowania treści orzeczenia sądu pierwszej instancji), zarzuty procesowe nie mogą zostać uwzględnione. Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych lub sformułowanych albo niepełnych zarzutów kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie sformułował zarówno zarzut naruszenia prawa procesowego, jak i zarzut naruszenia prawa materialnego, jednakże z treści skargi kasacyjnej wynika, że zarzut złożony naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.) poprzez oddalenie skargi i brak uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa, pomimo błędnej wykładni prawa materialnego, jest nierozerwalnie związany i stanowi konsekwencję podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego. Dlatego dla prawidłowego rozpoznania skargi kasacyjnej konieczna i wystarczająca jest weryfikacja zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. polegającą na przyjęciu, że "jedyną przesłanką potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione na byłych terenach Polski jest wymóg przesiedlenia właściciela tych nieruchomości na obecne tereny Polski". Powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego jest dotknięty podwójnym błędem. Po pierwsze, z treści art. 2 pkt. 1 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wynika, że jednym z warunków nabycia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest opuszczenie byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub niemożność powrotu na to terytorium z przyczyn, o których mowa w art. 1 cyt. ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy przesłanka opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest spełniona wtedy, gdy właściciel nieruchomości utracił do niej prawo w następstwie wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie: 1) układu z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Białoruskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium B.S.R.R. i ludności Białoruskiej z terytorium Polski, 2) układu z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium U.S.R.R. i ludności ukraińskiej z terytorium Polski, 3) układu z dnia 22 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium Litewskiej S.R.R. i ludności litewskiej z terytorium Polski, 4) umowy z dnia 6 lipca 1945 r. między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o prawie zmiany obywatelstwa radzieckiego osób narodowości polskiej i żydowskiej, mieszkających w ZSRR i o ich ewakuacji do Polski i o prawie zmiany obywatelstwa polskiego osób narodowości rosyjskiej, ukraińskiej, białoruskiej, rusińskiej i litewskiej, mieszkających na terytorium Polski i o ich ewakuacji do ZSRR. Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 1a i 2 ustawy prawo do rekompensaty przysługuje również osobom, które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z umową pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zamianie odcinków terytoriów państwowych z dnia 15 lutego 1951 r., a także osobom, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z zestawienia treściowego powyższych przepisów wynika zatem, że dokonane na podstawie aktów, o których mowa w art. 1 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., tzw. przymusowe przesiedlenie, z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest zasadniczą egzemplifikacją jednej z ustawowych przesłanek nabycia prawa do rekompensaty, to jest przesłanki opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przesłanka "przesiedlenia właściciela" na "obecne tereny Polski" nie jest jednak – jak błędnie wskazuje skarga kasacyjna – "jedyną" przesłanką nabycia prawa do rekompensaty. Po drugie, skarga kasacyjna opiera się na błędnym założeniu, że przesłanka opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (przesiedlenia na obecne terytorium RP) odnosi się również do spadkobierców właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Stanowisko to jest oczywiście sprzeczne z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Przepis ten wyraźnie stanowi, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. Spadkobierca właściciela nieruchomości pozostawionych na byłym terytorium RP musi zatem spełniać jedynie przesłankę posiadania obywatelstwa polskiego. Przesłanki materialnoprawne określone w art. 2 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. odnoszą się zatem tylko do osób fizycznych, które były w dniu 1 września 1939 r. właścicielami nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP. Spadkobiercy tego rodzaju osób muszą zatem spełniać jedynie przesłankę posiadania obywatelstwa polskiego. Powyższe zagadnienie ma istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, albowiem skarżąca kasacyjnie K. W. jest jednym z trzech spadkobierców W. U. – byłego właściciela nieruchomości pozostawionych na byłym terytorium RP. Były właściciel zmarł w dniu [...] listopada 1943 r. w miejscowości [...] (woj. [...]), nie opuszczając byłego terytorium RP. W. U. nie spełnił więc zasadniczego warunku opuszczenia byłego terytorium RP lub niemożności powrotu na to terytorium z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla oceny nabycia przez skarżącą kasacyjnie prawa do rekompensaty na podstawie spadkobrania. Nabycie powyższego prawa przez spadkobierców ma charakter pochodny względem praw byłego właściciela. Jeśli były właściciel nie zrealizował przesłanek z art. 2 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., to jego spadkobiercy nie mogą nabyć prawa do rekompensaty. Skarżąca K. W. posiada obywatelstwo polskie (zgodnie z zaświadczeniem o nadaniu obywatelstwa polskiego z dnia 11 grudnia 2007 r. na podstawie postanowienia Prezydenta RP z dnia 30 listopada 2007 r.), jednak ze względu na niespełnienie przez jej spadkodawcę (W. U.) wszystkich przesłanek materialnych z art. 2 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nie mogła ona nabyć prawa do rekompensaty. Mając na względzie, że zaskarżony wyrok – w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną – odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Jednocześnie, uwzględniając charakter sprawy oraz sytuację osobistą strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 207 § 1 w zw. z art. 206 i art. 204 pkt. 1 p.p.s.a. orzeczono w pkt. 2 wyroku o odstąpieniu w całości od zasądzenia od skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżonego organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Złożony w skardze kasacyjnej wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny lub orzekającego w nim referendarza sądowego (art. 254 § w zw. z art. 258 § 2 pkt. 8 i art. 258 § 4 p.p.s.a.).