I SAB/Wa 422/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi S. P. i T. P. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. do rozpoznania wniosku S. P. i T. P. z 22 października 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] listopada 1975 r. nr [...] dotyczącej nieruchomości położonej w W przy ul. [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących S. P. i T. P. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. (data wpływu do organu) S. P. i T. P., reprezentowani przez adwokata, zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]z dnia [...] listopada 1975 r. wydanej przez Naczelnika Dzielnicy W.-W., odmawiającej Z. P. i C. H. przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. W. [...]. Pismem z [...] stycznia 2015 r. (data wpływu do organu) skarżący złożyli do Kolegium wniosek o przyspieszenie przedmiotowego postępowania. Pismem z [...] lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]z dnia [...] listopada 1975 r. i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Pismem z [...] marca 2015 r. (data wpływu do organu) pełnomocnik skarżących wskazał, iż organ nie jest zobowiązany do zawiadamiania właścicieli lokali mieszkalnych w budynku przy ul. W. [...] w W. lub ich spadkobierców o toczącym się w niniejszej sprawie postępowaniu. Pismem z [...] maja 2015 r. (data wpływu do organu) pełnomocnik skarżących wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania zarzucając organowi: (i) rażące przekroczenie terminu do załatwienia sprawy z przyczyn leżących po jego stronie oraz (ii) nieuzasadnione przewlekanie postępowania poprzez podjęcie przez organ nieuzasadnionych i pozbawionych znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy działań, mających na celu zawiadamianie właścicieli lokali mieszkalnych w budynku przy ul. W. [...] w W. lub ich spadkobierców o toczącym się postępowaniu oraz wezwanie ich do składania wyjaśnień w sprawie, podczas gdy osoby te nie mają statusu strony postępowania ze względu na brak interesu prawnego w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. Powołując się na powyższe, skarżący wnieśli o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do podjęcia czynności zmierzających do merytorycznego rozpoznania wniosku pełnomocnika skarżących z [...] października 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nr [...]z dnia [...] listopada 1975 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia akt postępowania organowi. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie przyznając, że postępowanie trwa dłużej niż wynika to z treści art. 35 kpa. Niemniej organ podkreślił, że sprawa ma charakter skomplikowany - w sprawie dotyczącej nieruchomości położonej przy ulicy W. toczyło się przed Kolegium inne postępowanie, które zostało zakończone decyzją z [...] stycznia 2015 r. [...]o umorzeniu postępowania. Ponadto, organ za niezasadny uznał zarzut, że tocząc postępowanie z udziałem właścicieli lokali mieszkalnych współużytkowników wieczystych nieruchomości w istocie przewleka on postępowanie. Wskazał, iż z utrwalonego orzecznictwa wynika, że osoby te są stronami postępowania o zbadanie zgodności z prawem decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej nieruchomości. Kolegium wiadomym jest, że obecnie pojawiły się wyroki stawiające tezę przeciwną, ale ich istnienie nie ma jeszcze charakteru linii orzeczniczej i nie wszystkie składy sędziowskie podzielają ten pogląd. Organ wskazał również, iż w chwili obecnej w sprawie dotyczącej nieruchomości przy [...] wszystkie strony postępowania zostały powiadomione i Kolegium jest w stanie wydać rozstrzygnięcie w bliskim terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższego wynika, iż aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny zobligowany jest ocenić - w oparciu o akta sprawy - czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 kpa). Ponadto z przepisu art. 35 § 1 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Powyższe przepisy wyznaczają organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Przy czym, wobec złożenia przez pełnomocnika skarżących jednocześnie skargi na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. konieczne jest w tym miejscu poczynienie uwag dotyczących pojęć "bezczynność" i "przewlekłość" w prowadzeniu postępowania. Zauważyć trzeba, iż w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na konieczność rozdzielenia znaczeniowego wyżej powołanych pojęć. I tak, przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia gdy organ nie wydaje w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wobec czego organ prowadzi postępowanie przewlekle gdy działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1181/13). Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez Sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Przy czym, to do Sądu należy określenie, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy też przewlekłość postępowania. Przedmiot postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność organu jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, stanowi bowiem zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12). Dlatego rozpoznający taką skargę Sąd dopiero w dacie wyrokowania rozstrzyga o tym, czy w sprawie zaistniał stan "bezczynności" lub "przewlekłości" i orzeka odpowiednio o zastosowaniu środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a. bądź skargę oddala. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, iż w ustalonym stanie faktycznym mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]z dnia [...] listopada 1975 r. został złożony przez skarżących w dniu [...] listopada 2014 r. (data wpływu do organu) i od tej daty rozpoczął swój bieg ustawowy termin załatwienia sprawy. W dniu [...] stycznia 2015 r. skarżący złożyli do organu wniosek o przyspieszenie postępowania. Jednakże, sprawa do dnia rozpoznania niniejszej skargi nie została zakończona. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności w sprawie, co skutkuje koniecznością zobowiązania go przez Sąd do rozpoznania wniosku skarżących w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyznaczając ten termin Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość załatwienia sprawy przez organ w terminie wyznaczonym wyrokiem Sądu. W szczególności, wyznaczając termin załatwienia sprawy Sąd miał, między innymi, na względzie wskazywaną przez organ w odpowiedzi na skargę z [...] czerwca 2015 r. okoliczność, iż w chwili obecnej w sprawie dotyczącej nieruchomości przy W. [...] wszystkie strony postępowania zostały powiadomione i organ jest w stanie wydać rozstrzygnięcie w bliskim terminie. Jednocześnie, Sąd uznał, iż zaistniała w sprawie bezczynność organu – aczkolwiek naganna - nie miała cechy rażącego naruszenia prawa. Orzekając o powyższym Sąd wziął pod uwagę datę złożenia wniosku skarżących wszczynającego przedmiotowe postępowanie ([...] listopada 2014 r.), a także skomplikowany charakter niniejszej sprawy. Dokonując oceny charakteru bezczynności organu Sąd uwzględnił również to, że przedmiotowe postępowanie toczy się z udziałem właścicieli lokali mieszkalnych i współużytkowników wieczystych nieruchomości, co niewątpliwie generuje przedłużanie czasu koniecznego do załatwienia sprawy. Poza sporem pozostaje to, że prowadzenie postępowania z udziałem dużej liczby właścicieli lokali i współużytkowników wieczystych gruntu znacznie wydłuża postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej odmowy przyznania byłym właścicielom prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej. W ocenie Sądu, w sytuacji jednak gdy w aktualnym orzecznictwie sądowym pojawiają się wypowiedzi, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej są osoby, którym w momencie orzekania przez organ nadzoru przysługują do gruntu dekretowego prawa rzeczowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 9 lipca 2015 r., I OSK 2527/14, nie publik., 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 508/14, 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 798/10, 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 264/08 i 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1110/06 - dostępne w bazie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) nie można czynić Kolegium zarzutu, że w prowadzonym przez siebie postępowaniu organ dąży ono zapewnienia udziału właścicielom lokali mieszkalnych i współużytkownikom wieczystym nieruchomości warszawskiej. Wbrew twierdzeniom skarżących, nie sposób uznać aby takie podejście organu świadczyło o intencjonalnym przewlekaniu przedmiotowego postępowania przez organ. Przeciwnie, takie podejście uznać trzeba za zgodne z fundamentalnymi zasadami działania z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa) i pogłębiania zaufania obywateli do organu administracji (art. 8 kpa), którym zasada szybkości i ekonomiki postępowania musiała w tym konkretnym przypadku ustąpić (art. 12 § 1 kpa). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.