I OSK 3384/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 5 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Milanówek od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 958/15 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Milanówek na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasto M. wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt: I SA/Wa 958/15, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [..] marca 2015 r. nr [..] oraz postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [..] stycznia 2015 r. nr [..] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, w punkcie drugim zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [..] lipca 2003 r. nr [..], znak: [..] przekazał Gminie Miasto M. nieodpłatnie własność nieruchomości położonej w M. przy ul. [..], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [..], o powierzchni 177 m². Następnie Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [..] czerwca 2014 r. nr [..], znak: [..] na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. uchylił własną decyzję z dnia [..] lipca 2003 r. i umorzył postępowanie w sprawie. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Burmistrz Miasta M. pismem z dnia 8 lipca 2014 r. wniósł odwołanie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, które do dnia rozpatrzenia skargi nie zostało rozpatrzone. Burmistrz G.M. pismem z dnia 13 września 2004 r. wystąpił natomiast na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lipca 2003 r. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [..] lipca 2014 r., znak: [..] wznowił postępowanie zakończone prawomocną decyzją Wojewody Mazowieckiego nr [..] z dnia [..] lipca 2003 r., a następnie prawomocnym postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2014 r., nr [..] zawiesił z urzędu postępowanie, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując iż rozstrzygnięcie przez Komisję Uwłaszczeniową odwołania Burmistrza M. stanowi zagadnienie wstępne. Burmistrz G.M. pismem z dnia 28 października 2014 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lipca 2003 r. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [..] stycznia 2015 r., znak: [..] zawiesił postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lipca 2003 r. powołując się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i uznając rozstrzygnięcie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową odwołania Burmistrza M. za zagadnienie wstępne. Po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Miasta M. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [..] marca 2015 r., znak: [..] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [..] stycznia 2015 r. Organ podzielił stanowisko wyrażone w poprzednim postanowieniu, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy żądania uznania postępowania za bezprzedmiotowe, organ wskazał, że z uwagi na nieostateczny charakter decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] czerwca 2014 r. nie można stwierdzić ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej, stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nadzorczego. Na powyższe postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miasto M., wnosząc o jego uchylenie w całości i zarzucając mu naruszenie: - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania administracyjnego z wniosku Burmistrza G.M. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lipca 2003 r. w sytuacji, gdy w stosunku do tego samego aktu równolegle toczy się inne postępowanie w trybie nadzwyczajnym, tj. wszczęte z urzędu postępowanie w trybie art. 154 k.p.a., - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie z uwagi na toczące się postępowanie przed Krajową Komisją Uwłaszczeniową w sytuacji, gdy postępowanie to nie ma prejudycjalnego charakteru względem postępowania zapoczątkowanego przez Burmistrza G.M. przed Ministrem Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę stwierdził, że zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia Ministra Administracji i Cyfryzacji oraz poprzedzającego je postanowienia tego organu, choć z innych względów niż wskazane w skardze. Zdaniem Sądu I instancji uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.), z uwagi na niekonkurencyjność nadzwyczajnych środków prawnych, które nie mogą być stosowane zamiennie. W sytuacji, gdy przeciwko ostatecznej decyzji administracyjnej podniesione zostały zarzuty oparte zarówno na treści art. 145 § 1 i 156 § 1 k.p.a., pierwszeństwo rozpatrzenia mają zarzuty rozpatrywane w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Sądu, decydujące znaczenie ma w takiej sytuacji tryb "najdalej idący", tzn. tryb prowadzący do usunięcia skutków wydania wadliwej decyzji ex tunc (czyli od chwili jej wejścia do obrotu prawnego) oraz fakt, że postępowanie nadzorcze służy do eliminowania z obrotu prawnego decyzji obarczonych kwalifikowanymi wadami prawnymi. W tej sytuacji zawieszenie przez Ministra Administracji i Cyfryzacji postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lipca 2003 r. do czasu zakończenia postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu przez Wojewodę Mazowieckiego na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. było błędne, ponieważ przeciwko ostatecznej decyzji z dnia 25 lipca 2003 r. podnoszone są zarzuty oparte na treści art. 156 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Miasto M. zaskarżając ten wyrok w punkcie pierwszym, wnosząc o uchylenie tego wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 105 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie w związku z błędnym zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że wprawdzie zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane z naruszeniem prawa, a więc podlegało uchyleniu, to jednak Sąd I instancji nie dostrzegł równocześnie, że postępowanie administracyjne z wniosku Burmistrza G.M. w sprawie stwierdzenia nieważności Wojewody Mazowieckiego nr [..] z dnia [..] lipca 2003 r. powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bowiem w stosunku do decyzji komunalizacyjnej wcześniej wszczęto tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 154 k.p.a. i przez to, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest niedopuszczalne; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego błędne zastosowanie polegające na niewskazaniu, że postępowanie przed Ministrem Administracji i Cyfryzacji jest niedopuszczalne i powinno zostać umorzone na skutek błędnej wykładni art. 154 k.p.a. oraz art. 156 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że tryby te nie są względem siebie konkurencyjne i mogą toczyć się równolegle w stosunku do tego samego aktu prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wprawdzie Sąd uchylił zaskarżone orzeczenia, zgodnie z żądaniem skargi, jednakże powody, które legły u podstaw rozstrzygnięcia nie są zgodne z intencją strony, która uważa, że postępowanie przed Ministrem Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji powinno zostać umorzone jako niedopuszczalne. Tryby nadzwyczajne są niekonkurencyjne, zatem zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, dopóki nie zakończy się ostatecznie postępowanie administracyjne zapoczątkowane decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] czerwca 2014 r. nie jest w ogóle możliwe wszczęcie w sprawie trybu nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko strony skarżącej o dopuszczalności wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku, którego wadliwości strona upatruje w jego uzasadnieniu i wyrażonych w nim ocenach prawnych, nawet jeżeli samo rozstrzygnięcie jest dla niej korzystne (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2010 r., II GSK 719/09; wyrok z dnia 29 września 2009 r., I FSK 559/08; wyrok NSA z dnia 25 października 2005r., FSK 2262/04, LEX nr 424587, wyrok NSA z dnia 30 września 2008 r., II FSK 947/07, LEX nr 496304; wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., II FSK 1236/11). Z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów i ich uzasadnienia wynika, że strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje prawidłowości wykładni i zastosowania norm leżących u podstaw zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia o zawieszeniu postępowania w ustalonym i niekwestionowanym w skardze kasacyjnej stanie faktycznym, lecz w braku takiego zastosowania art. 105 § 1 k.p.a., które miałoby polegać na wyrażeniu oceny prawnej, zgodnie z którą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [..] z dnia [..] lipca 2003 r. powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i ta okoliczność powinna uzasadniać – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Mając na uwadze brzmienie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd" należy zauważyć, że przepis ten niewątpliwie odnosi się do sprawy w znaczeniu materialnym przyjętym w art. 1 pkt 1 k.p.a., co oznacza, że będąc regulacją procesową ma jednocześnie aspekty materialnoprawne. Przepis ten jednak również podstawę konstruowania tzw. sprawy "procesowej", czyli sprawy zaistniałej na tle sprawy administracyjnej (materialnej) lub w związku z nią, której załatwienie w ramach kompetencji administracyjnej nie jest wprawdzie bezpośrednio związane z zastosowaniem normy prawa materialnego, a co najwyżej z zastosowaniem normy prawa procesowego, jednakże na tle konkretnej sprawy administracyjnej (materialnej). Z perspektywy postępowania jurysdykcyjnego jest to "kwestia" pojawiająca się w jego toku (zob. na temat kategorii sprawy w znaczeniu procesowym np.: J. Zimmermann: Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 104-105, który wyodrębniając kategorię "sprawy procesowej" i zażaleniowego toku instancji wskazuje, że "wniesienie zażalenia przenosi fragment sprawy (lub jej pewien aspekt proceduralny)" do organu odwoławczego (...); zażalenia (...) dotyczą wyłącznie sprawy "procesowej" i tylko ją przenoszą przed organ II instancji"; B. Adamiak: Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP z 2001 r., z. 8, s. 29; G. Łaszczyca: Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 181; uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 137), które nie ma charakteru autonomicznego w stosunku do kontekstu materialnoprawnego. Rozstrzygnięcie oparte na normie procesowej może być wyrazem autorytatywnego stwierdzenia m.in. o pewnych kwestiach pojawiających się w związku z rozpatrywaniem sprawy administracyjnej, a istotnych z jej punktu widzenia, tj. mogących wpływać na rozstrzygnięcie tej sprawy. Taki charakter ma postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Warto przy tym zwrócić uwagę, że sam ustawodawca posługuje się kategorią "sprawy zawieszenia postępowania" (art. 101 § 1 k.p.a.). Skoro ustawodawca przewiduje dla "sprawy procesowej" rozstrzygnięcie w formie postanowienia zaskarżalnego do sądu administracyjnego niezależnie od dopuszczalności skargi na decyzję, która zapadnie w postępowaniu w indywidualnej sprawie w znaczeniu materialnym, to nie ma podstaw do przyjmowania, aby w postępowaniu kontrolnym wobec postanowienia w "sprawie procesowej" sąd wyrażał oceny prawne wychodzące poza przesłanki wynikające – w realiach niniejszej sprawy - z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a odnoszące się bezpośrednio do sprawy w znaczeniu materialnym jako przedmiotu postępowania, w którym zapadnie decyzja – w tym przypadku decyzja kończąca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] lipca 2003 r. nr [..]. Wyrażając taką ocenę prawną Sąd przekroczyłby granice sprawy wyznaczonej treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Trafnie zatem Sąd I instancji odniósł się wyłącznie do normatywnych podstaw zawieszenia postępowania administracyjnego wynikających z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i skonfrontował je ze stanem faktycznym sprawy, nie wyrażając wiążących ocen prawnych w zakresie przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [..] z dnia [..] lipca 2003 r., co w konsekwencji czyni niezasadnymi zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, która z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.