II SA/Wa 282/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Adam Lipiński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi J. C. i W. C. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego oddala skargę w całości Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 Kpa, art. 6a ust. 2 pkt 2, art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1170), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2014 r. nakazującą J. C. i W. C. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny Policji wskazał, co następuje: Lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] został przydzielony E. C., do wspólnego zamieszkiwania wraz z żoną J. i synem W., na podstawie przydziału kwatery stałej – mieszkania służbowego KMO w [...] z dnia [...] września 1958 r. E. C. został zwolniony dyscyplinarnie z organów MO, nie nabywając uprawnień do świadczeń resortowych. Po jego śmierci (w 1961 r.) w przedmiotowym lokalu zamieszkuje J. C. oraz W. C. Pismem z dnia [...] października 2001 r. poinformowano J. C. o braku przesłanek do przyznania jej tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Sąd Rejonowy [...] Wydział [...] wyrokiem z dnia [...] marca 2012 r., sygn. akt [...] oddalił powództwo J. C. przeciwko [...] o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Komendant [...] Policji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby niezwiązane z resortem spraw wewnętrznych, powiadamiając o powyższym J. C. oraz W. C. i w dniu [...] września 2014 r. wydał decyzję nakazującą J. C. i W. C. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym przedmiotowego lokalu. J. C. odwołała się od tej decyzji do Komendanta Głównego Policji, który podzielił zasadność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Komendant Główny Policji podkreślił, iż lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] stanowi własność [...] i pozostaje w dyspozycji Komendanta [...] Policji. Lokal ten należy do szczególnej kategorii mieszkań, o której mowa w art. 90 ustawy o Policji i do których zastosowanie mają przepisy tej ustawy oraz przepisy wykonawcze do niej i wydane na jej podstawie, tj. cyt. we wstępie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r., przepisy te mają charakter przepisów szczególnych wyłączających stosowanie przepisów o charakterze ogólnym. Do lokali pozostających w dyspozycji jednostek podległych ministrowi właściwemu ds. wewnętrznych nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), które mają charakter ogólny, a także przepisy Kodeksu cywilnego. W. C. oraz jego matka J. C. nie są funkcjonariuszami, emerytami lub rencistami policyjnymi, nie zaliczają się do wskazanej grupy osób, które mogą ubiegać się o przydział mieszkania będącego w dyspozycji Policji. Wskazane osoby nie są uprawnione do mieszkiwania w lokalu należącym do zasobów Policji, a to oznacza, że lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] zajmują bez tytułu prawnego. W tym zakresie organ przywołał treść art. 95 ust. 3 pkt 3 i art. 90 ust. 1 ustawy o Policji i wskazał na treść art. 88 ust. 1 oraz art. 89 ustawy, które określają krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji. Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1994 r. Nr 53, poz. 214) w art. 29 ust. 1 i 2 statuuje prawo do zajmowania takich mieszkań, poza policjantami w służbie czynnej, jedynie emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach lub rencistach. E. C. został zwolniony ze służby w dawnym MO nie nabywając praw do świadczeń resortowych (emerytalnych). Zainteresowani nie należą zatem do osób uprawnionych do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym pozostającym w dyspozycji organów Policji. Nie posiadają także innego samoistnego prawa do przedmiotowego lokalu. J. C. za sporny lokal nie uiszcza opłat czynszowych, ale odszkodowanie z tytułu jego bezumownego zajmowania, o czym mowa w piśmie z dnia [...] maja 2009 r. (I.dz. [...] ) Urzędu [...]. Polemizując z zarzutami odwołania Komendant Główny Policji wskazał, iż nie dostrzegł błędów proceduralnych w czynnościach podejmowanych przez organ I instancji, a w szczególności w kwestii odnalezienia dokumentu o sygnaturze[...]. Akta sprawy wskazują, że odwołujący się, na każdym etapie prowadzonego postępowania dotyczącego spornego lokalu, uprawnienia do tego mieszkania wywodził z decyzji nr [...] z dnia [...] września 1958 r. KMO w [...] oraz pisma o sygnaturze [...] (dokumentu tego brak było w aktach sprawy, o czym organ informował stronę, występując do niej o jego dostarczenie). Wyjaśnienia wymaga, że obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kpa i przeprowadzenie szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego, które prowadziłoby do bezspornego i opartego na obiektywnych kryteriach ustalenia stanu faktycznego. Analiza akt sprawy wskazuje, że organ I instancji dołożył należytej staranności w celu uzyskania dokumentu, który zdaniem strony miał istotne znaczenie dla sprawy – m.in. pismem z dnia [...] maja 2014 r. [...] wystąpiono do zainteresowanego o jego dostarczenie oraz poczyniono ustalenia w ZGN w [...] (karta nr 34 i 35 akt sprawy). Zwraca się uwagę zainteresowanemu, że skoro dokument ten mógł mieć tak ważne znaczenie dla sprawy, a strona nim dysponowała, to również w jej interesie prawnym było włączenie pisma do akt. W trakcie postępowania organ jest uprawniony do swobodnej oceny dowodów, zatem milczenie strony względnie faktyczna niemożliwość uzyskania od niej informacji nie stoi na przeszkodzie w podjęciu wystarczająco uzasadnionego orzeczenia, co organ I instancji dokonał na podstawie posiadanego materiału dowodowego. Sprawa zasadności dyscyplinarnego zwolnienia E. C. w 1959 r. ze służby w dawnym MO nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, jak również okoliczność ta pozostaje bez wpływu na obecne uprawnienia J. C. i W. C. do zajmowania lokalu będącego bezspornie w dyspozycji Komendanta [...] Policji. Uprawnień zainteresowanych do spornego lokalu nie można również wywieść z faktu podpisania przez E. C. w 1961 r. umowy najmu, a także wnioskowania w 1988 r. przez pracownika ówczesnego Wydziału [...] Zarządu Administracyjno – Gospodarczego MO o wykreślenie tego mieszkania z ewidencji lokali funkcyjnych. Faktem jest, że w obecnym stanie faktycznym, zarówno właściciel lokalu jakim jest [...], jak również dysponent mieszkania – Komendant [...] Policji – nie kwestionują tej dyspozycji (karta nr 5 akt sprawy), a zajmujący aktualnie mieszkanie J. C. i W. C. nie są osobami uprawnionymi do zajmowania przedmiotowego lokalu będącego w dyspozycji, co wykazano powyżej. Nie bez znaczenia dla braku uprawnień stron do spornego lokalu jest również okoliczność oddalenia przez Sąd Rejonowy [...] Wydział [...] (sygn. akt [...]) w wyroku z dnia [...] marca 2012 r. powództwa J. C. przeciwko [...] o wstąpienie w stosunek najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wyroku sąd uznał, że brak jest podstaw do stosowania przepisów wstąpienia w stosunek najmu, tj. art. 691 Kc i art. 30 ustawy o ochronie praw lokatorów do spornego lokalu, do którego z uwagi na jego status mają zastosowanie szczególne regulacje. Z okoliczności ciągłego zamieszkiwania w lokalu, jak również ponoszenia wszelkich opłat nie można wywieść tytułu prawnego do jego zajmowania. Ponadto organ II instancji działa w przekonaniu, że w sprawie znajdują zastosowanie unormowania uchwały nr [...] Rady Miasta [...] a szczególnie zapisy jej Rozdziału [...] odnoszące się do uprawnień do lokalu socjalnego, zatem w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym właściciel mieszkania –[...]– weźmie je z urzędu pod uwagę. J. C. i W. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji zarzucili naruszenie: 1) art. 6a ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji w zw. z art. 58 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz przepisów Kodeksu cywilnego wobec wydania decyzji, co do lokalu o niewyjaśnionym statusie prawnym, co do którego uprawnienia decyzje obu organów są wątpliwe; 2) art. 90 ustawy o Policji poprzez brak pozostawania lokalu mieszkalnego nr [...], przy ul. [...] w [...] w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych; 3) art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 Kpa, art. 8, art. 9, art. 12, art. 78 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez pominięcie, szczególnie w zakresie nie wyjaśnienia tytułu Policji do lokalu mieszkalnego nr [...], przy ul. [...] w [...] oraz pominięcie wniosku o dopuszczenie dowodów związanych z postępowaniem o sygn. akt [...], a także umowy najmu podpisanej przez E. C. z 1961 r., czy wniosku o wykreślenie lokalu z ewidencji lokali funkcyjnych z 1988 r. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Pojęciem "dyspozycyjność" posługuje się art. 90 ustawy o Policji, stanowiąc, że: na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Lokale te uzyskiwane są w wyniku działalności inwestycyjnej, albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, są to lokale stanowiące własność gmin lub zakładów pracy, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych. Jak wyraził Sąd Najwyższy w tezie wyroku z dnia 20 czerwca 2001 r., I CKN 683/00, lokalem będącym w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych w rozumieniu ww. artykułu jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi. Dyspozycyjność jest zatem związana z prawem organu Policji do decydowania, kto jest uprawniony do zamieszkiwania lokalu lub nie, przy uwzględnieniu zapisów ustawy o Policji. W niniejszej sprawie nie ma żadnej wątpliwości, co do tego w czyjej dyspozycji pozostaje lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...]– mieszkanie to stanowi własność [...], a pozostaje w dyspozycji Komendanta [...]Policji. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo Urzędu [...] z dnia [...] lutego 2009 r. ([...]), adresowane do skarżącej – J. C., z którego wynika, iż przedmiotowy lokal znajduje się w budynku [...] i pozostaje w dyspozycji Komendy [...] Policji. Powyższe stwierdzenie tenże Urząd powtórzył w swoim piśmie z dnia [...] maja 2009 r. ([...]), skierowanym do Wydziału [...]. W tej materii identycznie stanowi pismo Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr[...]. Skarżący w żaden sposób skutecznie nie zakwestionowali treści tych pism, potwierdzających prawo własności [...] do przedmiotowego lokalu i stwierdzających prawo do jego dysponowaniem przez Komendę [...] Policji. Powyższe ustalenia wynikają także z treści uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego [...] w [...] Wydział [...] z dnia [...] marca 2012 r., sygn. akt [...], którym oddalono powództwo J. C. przeciwko [...]o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Podkreślenia wymaga tu także i to, że organy Policji nie muszą, zgodnie z treścią art. 90 ustawy o Policji, wykazywać swego prawa własności do danego lokalu mieszkalnego. Prawo do dysponowania lokalem mieszkalnym – na gruncie przepisów powołanej wyżej ustawy – jest przesłanką faktyczną i ma charakter niezależny od prawa własności danego lokalu. Trafnie zatem organy Policji obu instancji wywodzą, iż zagadnienie prawa do zajmowania przedmiotowego lokalu zostało wyłączone spod regulacji przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, a także spod regulacji przepisów Kodeksu cywilnego. Powyższe stanowi o niezasadności zarzutu 2 skargi (porównaj wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1029/11). Skarżący, formułując zarzuty (pkt 1 i pkt 3 skargi) starają się przenieść na grunt niniejszego postępowania administracyjnego zagadnienia, które zostały już w sposób ostateczny, wyczerpujący i niekorzystny dla skarżących wyjaśnione przez Sąd Rejonowy [...] Wydział [...] w prawomocnym wyroku z dnia [...] marca 2012 r. Nie sposób także przyznać skarżącym racji, gdy domagają się odnalezienia przez organ dokumentów potwierdzających rzekome zawarcie umowy najmu przedmiotowego lokalu przez E. C., mających świadczyć o zawarciu stosunku najmu z [...], albo o przekształceniu administracyjnego przydziału tego lokalu w cywilnoprawny stosunek najmu. Skoro skarżący twierdzą, iż posiadają cywilnoprawny tytuł do zajmowania lokalu, to na nich spoczywa obowiązek wykazania tego tytułu, nie zaś na organach Policji. Nadto fakt uiszczania przez J. C. na rzecz Urzędu [...] odszkodowania z tytułu jego bezumownego zajmowania, a nie opłat czynszowych, pozostaje w sprzeczności z twierdzeniami skarżących. Z materiału niniejszej sprawy nie sposób zatem wywieść, aby przedmiotowy lokal nie znajdował się w zasobach Komendy [...] Policji i nie sposób także wywieść, aby skarżący dysponowali jakimkolwiek prawem do zajmowania tego lokalu, zarówno prawem wynikającym z umowy cywilnoprawnej, bądź uregulowań wynikających z przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, jak i prawem wynikającym z przepisów art. 88 ust. 1 oraz art. 89 ustawy o Policji ani wynikającym z treści art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (porównaj wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1521/10 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 223/10 i z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 948/12). W takim stanie sprawy zasadne było orzeczenie wobec skarżących obowiązku opróżnienia przedmiotowego lokalu, zgodnie z treścią art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji (porównaj wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 122/13). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się, aby zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem prawa skutkującym ich uchyleniem albo stwierdzeniem nieważności i dlatego z wyżej wskazanych względów, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.