II SA/Wa 223/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S. nr [...] z dnia [...] września 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w G. nr [...] z dnia [...] maja 2005 r., przyznającej emerytowi J. M. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ ustalił następujący stan faktyczny w sprawie. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w G. przyznał J. M., będącemu emerytem od dnia [...] lutego 1993 r., równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wskazując jednocześnie, że jego wypłata będzie następować corocznie, a jej wysokość zostanie ustalona każdorazowo na podstawie stawek obowiązujących, zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67 ze zm.). Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w S. wszczął z urzędu, na podstawie art. 157 § 2 oraz art. 61 § 4 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji z dnia [...] maja 2005 r. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, organ decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r., działając na podstawie art. 156 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 kpa w związku z art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] maja 2005 r. (Dz. U. Nr 147, poz. 1230 ze zm.), stwierdził nieważność powyższej decyzji Komendanta Powiatowego PSP w G. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu wydania przedmiotowej decyzji, stanowiący jej podstawę prawną art. 77 ust. 1 ustawy o PSP, stanowił, iż "strażakowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z odrębnych przepisów". Powyższe w ocenie organu, oznacza, że przepis ten określał uprawnienia wyłącznie strażaków w służbie. Nie ma zaś podstawy prawnej do przenoszenia tych uprawnień na strażaków znajdujących się poza służbą, którzy nie realizują już zadań związanych z pełnieniem służby w Państwowej Straży Pożarnej. Również przepisy wykonawcze rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu nie rozszerzały kręgu osób uprawnionych do tego równoważnika w taki sposób, by obejmował on emerytów. Tymczasem prawo emerytowanych funkcjonariuszy do lokalu mieszkalnego, unormowane w art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 8, poz. 67 ze zm.), obejmuje, zdaniem organu I instancji, jedynie prawo do zajmowania lokalu przydzielonego przez właściwy organ. Powyższa teza znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. U 4/08, w którym Trybunał uznał, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ocena Trybunału pozostaje w pełni aktualna w odniesieniu do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o jej uchylenie. Wskazała, że na podstawie § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 5 czerwca 1992 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej za brak lokalu mieszkalnego oraz za remont zajmowanego lokalu (Dz. U. Nr 51, poz. 235), równoważniki te przysługują strażakom zwolnionym ze służby, mającym ustalone prawo do policyjnej emerytury. Przepis ten nie został do chwili obecnej uchylony. J. M. powołał również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 953/07 oraz I OSK 969/07), na potwierdzenie faktu, że posiada prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, iż podziela zawarte w niej stanowisko, iż decyzja ostateczna nr [...] Komendanta Powiatowego PSP w G. obarczona jest wadą nieważności. Prawidłowo bowiem Komendant Wojewódzki PSP stwierdził, że decyzja ta w sposób rażący narusza treść art. 77 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Prawa do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie może również wywodzić strona z treści ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), gdyż zgodnie z art. 2 pkt 2 lit. c emerytom przysługuje wyłącznie prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Dodatkowo organ wskazał, że strona nie ma racji uznając, że decyzja nr [...] została wydana na czas nieoznaczony i stanowiła podstawę do wypłaty świadczenia w latach następnych. Skoro bowiem w myśl przepisów § 4 ust. 2, § 9 i § 10 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r., uprawnienie do równoważnika pieniężnego należało ustalać w drodze decyzji wydawanej corocznie na podstawie składanego oświadczenia, to brak było podstaw prawnych do wydania przez Komendanta Powiatowego PSP w G. decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu na czas nieokreślony. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. M. wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, iż decyzje o przyznawaniu równoważnika pieniężnego wydawane są corocznie, gdyż przepisy przywoływanego przez organ rozporządzenia z dnia 10 stycznia 1998 r. wymagają jedynie corocznego przedkładania oświadczeń mieszkaniowych. Wskazał, iż podstawą przyznania mu równoważnika pieniężnego za remont lokalu są przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), a nie ustawa o Państwowej Straży Pożarnej. Ponownie powołał się również na obowiązujące w dniu odejścia przez niego na emeryturę, tj. w dniu [...] lutego 1993 r. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 5 czerwca 1992 r. Skarżący przywołał również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 953/07, w którym sąd odniósł się do kwestii wygaszenia decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za remont lokalu z powodu jej bezprzedmiotowości. Również w wyroku sygn. akt I OSK 969/07 z dnia 19 czerwca 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, dotyczy uprawnień do lokalu mieszkalnego, w skład którego wchodzi zarówno prawo do lokalu, jak również prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w rozmiarze przysługującym funkcjonariuszowi w dniu zwolnienia ze służby. Dodatkowo skarżący zarzucił organowi brak obiektywizmu i bezstronności oraz wybiórcze przedstawianie argumentów w uzasadnieniu oraz tendencyjność, polegające m.in. na niewykorzystaniu przedstawianych przez niego dowodów i wyroków sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia - decyzji w sprawie. Sąd administracyjny nie ocenia więc decyzji pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] września 2009 r. nie naruszają prawa. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga w związku z tym bezpośredniego ustalenia, że uchylana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w tym przepisie. W postępowaniu tym organ nie może natomiast rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w S. stwierdził nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu za zasadne należy uznać stanowisko organu, że decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] maja 2005 r. wydana została bez podstawy prawnej. Decyzja ta podjęta została wprawdzie w sferze regulowanej prawem administracyjnym, dającym upoważnienie do zastosowania tej formy działania administracji publicznej, jednakże tylko w odniesieniu do strażaków pozostających w służbie, a nie w odniesieniu do emerytów strażackich. Stosownie do treści art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 147, poz. 1230 ze zm.), strażakowi mianowanemu na stałe oraz strażakowi w służbie przygotowawczej przysługuje równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego lub domu, zajmowanego na podstawie przysługującego mu tytułu prawnego, zwany dalej "równoważnikiem za remont", z uwzględnieniem norm zaludnienia przysługujących strażakowi oraz członkom jego rodziny. Strażacy mianowani na stałe oraz strażacy w służbie przygotowawczej, to w przeciwieństwie do strażaków zwolnionych ze służby, którym przysługuje zaopatrzenie emerytalne, osoby pełniące służbę, tj. wykonujące w jej ramach czynności służące realizacji zadań nałożonych na Państwową Straż Pożarną (art. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej). Funkcjonariusz zwolniony ze służby w związku z nabyciem praw emerytalnych nie pełni służby, nie wykonuje żadnych czynności powierzonych formacji, a w związku z tym nie może wypełnić dyspozycji normy zawartej w art. 77 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Obowiązujące w dacie wydania decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15 poz. 67), w § 1 wyraźnie stwierdzało, iż równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się strażakom. Zawarte we wskazanym przepisie rozporządzenia określenie "strażak" należy odczytywać w zestawieniu z cytowanym wyżej art. 77 tej ustawy i utożsamiać wyłącznie ze strażakiem pełniącym służbę. Nadto z treści art. 83 ust. 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, zgodnie z którym m.in. przyznanie i odmowa przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego następuje w drodze decyzji administracyjnej, a także z treści art. 83 ust. 5 pkt 3 tej ustawy stanowiącego, że decyzje w tych sprawach wydają komendanci wojewódzcy Państwowej Straży Pożarnej w stosunku do: a) komendantów powiatowych (miejskich) Państwowej Straży Pożarnej, b) strażaków pełniących służbę w komendach wojewódzkich Państwowej Straży Pożarnej, oraz z treści pozostałych punktów art. 83 ust. 5 powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że właściwe organy Państwowej Straży Pożarnej nie mają podstaw do przyznawania przedmiotowego świadczenia funkcjonariuszowi, który nabył prawa emerytalne. Należy jednocześnie w tym miejscu podkreślić, że w dacie wydawania przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w G. decyzji z dnia [...] maja 2005 r. nie obowiązywało już, powołane w skardze, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 5 czerwca 1992 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej za brak lokalu mieszkalnego oraz za remont zajmowanego lokalu (Dz. U. Nr 51, poz. 235), które utraciło moc obowiązującą z dniem 24 lipca 1997 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 8 listopada 1996 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 152, poz. 723). Powołany przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 953/07, dotyczący emerytów policyjnych, wydany został natomiast w zupełnie innym stanie faktycznym oraz prawnym i dotyczył stosowania art. 162 k.p.a. Odnosząc się do zawartej w skardze argumentacji, zaznaczyć trzeba, że uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla emeryta nie można upatrywać w przepisach ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Przepisy tej ustawy stanowią bowiem jedynie, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy (art. 29). Emerytom i rencistom zapewnia się także pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy (art. 30). Przepisy te należy interpretować w ścisłym związku z art. 77 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, który przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zastrzega jedynie dla strażaków mianowanych na stałe oraz strażaków w służbie przygotowawczej. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że jego prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wynikało z art. 29 powołanej ustawy emerytalnej, ponieważ przepis ten określa jedynie uprawnienia mieszkaniowe emerytowanych funkcjonariuszy służb mundurowych, tj. prawo do lokalu mieszkalnego zajmowanego w chwili przechodzenia na emeryturę. Natomiast w żaden sposób te przepisy nie odnoszą się do uprawnień związanych z otrzymywaniem dodatku za remont lokalu mieszkaniowego, który jest świadczeniem odrębnym przysługującym jedynie strażakom w służbie czynnej. Zatem ani ustawa o Państwowej Straży Pożarnej, ani ustawa emerytalna z dnia 18 lutego 1994 r. nie dawały podstawy do przyznania skarżącemu jako emerytowi strażackiemu uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W świetle obowiązujących przepisów ustawy pragmatycznej oraz rozporządzenia wykonawczego decyzja o przyznaniu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego mogła być wydana jedynie w odniesieniu do strażaków mianowanych na stałe oraz strażaków w służbie przygotowawczej, nie zaś emerytów strażackich. Ustalenia poczynione przez organy orzekające w sprawie, że decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], wydana została bez podstawy prawnej, są zatem w ocenie Sądu prawidłowe. Jako bezpodstawne należy uznać zarzuty skarżącego odnoszące się do przebiegu postępowania, w tym przede wszystkim braku obiektywizmu i wysłuchania racji strony. Zarówno [...] Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej, jak i Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej zapewnili skarżącemu możliwość składania wniosków dowodowych i przedstawianie swego stanowiska. Organ drugiej instancji w pełni odniósł się do zarzutów odwołania, a zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy, jakie wymaga od niej przepis art. 107 § 1 i § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.