II SA/Ol 623/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant Referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia ‘[...]", nr "[...]", Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]", na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 17, art. 20 ust. 3, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114, dalej jako u.ś.r.), odmówił P. P. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką K. P., zaznaczając, że powodem odmowy jest okoliczność, że z orzeczenia o niepełnosprawności matki nie wynika, że jej niepełnosprawność powstała przed ukończeniem przez nią 25 roku życia. Przywołując treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. wyjaśniono, że nie można ustalić daty powstania niepełnosprawności. Dodał, że na ubiegającym się o oświadczenie ciąży powinność przedłożenia dokumentów ( zaświadczeń lekarskich, historii choroby, informacji o pobytach w szpitalach ). Organ nie negował faktu sprawowania przez stronę opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. W odwołaniu P. P. powołał się na wyrok TK z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 i wynikającą z niego implikację w jego sprawie. Decyzją z dnia "[...]", znak "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze – dalej jako Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1b u.ś.r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym przepis art. 17 ust. 1b stanowiący, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ wskazał, że w sprawie nie zostały spełnione ww. przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Za organem pierwszej instancji Kolegium podało, że nie jest dopuszczalne w badanej sprawie prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia daty powstania niepełnosprawności, gdyż w/w informacja winna być zawarta w orzeczeniu, gdyż związane są co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia, orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę. Z przedłożonego zaś na potrzeby przedmiotowej sprawy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddziału Regionalnego z dnia "[...]" nie wynika jednoznacznie, że niepełnosprawność K. P. powstała przed ukończeniem przez nią 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z wspomnianego zaświadczenia wynika, że niezdolność badanej do samodzielnej egzystencji trwa nadal, na stałe i że jest ona całkowicie na stałe niezdolna do pracy w gospodarstwie rolnym. Zdaniem organu odwoławczego, słusznie organ I instancji przyjął, że nie został spełniony w/w warunek ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji dokonał właściwej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. i w konsekwencji prawidłowo uznał, że skarżący nie jest uprawniony do uzyskania świadczenia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad matką. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję złożył P. P. i powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, wskazał, że powołany przez organ przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych TK uznał za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia, niż podniesione przez stronę w skardze, ponieważ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy "[...]" ( Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" ) o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż w przypadku matki skarżącego – w oparciu o przedłożone orzeczenie o niepełnosprawności - nie da się ustalić, czy jej niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18 roku życia, ani w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Wskazać należy, że z końcowej części art. 17 ust. 1 u.ś.r. jednoznacznie wynika, że stwierdzenie niepełnosprawności ( w tym również daty jej powstania ) powinno być zawarte w orzeczeniu wydanym w innym postępowaniu, poprzedzającym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenie takie, zawarte w stosownym orzeczeniu właściwego organu, jest niezbędne do ubiegania się o przyznanie wnioskowanego świadczenia. W konsekwencji zatem organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ związane są – co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia, orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę ( por. uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z 16 października 2014 r. VIII SA/Wa 4/14). Kwestia ta straciła jednak na znaczeniu w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 ( Dz. U. z 2014 r. poz. 1443 ), w którym Trybunał orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok zakresowy { stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania, którego rozumienie nie jest sporne (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104) }, a takim jest wydany w sprawie K 38/13 odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest bowiem uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wyrok ten należy uznać za tzw. wyrok zakresowy sensu stricte, gdyż jego skutkiem jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 u.ś.r., który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym ( wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych ) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy. Możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Tymczasem w sprawie K 38/13 Trybunał derogował fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" ( por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", PiP nr 10/2008 ). Podkreślić również należy, że derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b u.ś.r. Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty jego mocy obowiązującej. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis ( we wskazanym w wyroku zakresie ) domniemania konstytucyjności. Kwestia ta jest tym bardziej istotna, skoro stwierdzona została niezgodność z Konstytucją danego przepisu, to Sąd nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę. Uwagi te poczynione zostały w związku z pewnymi wątpliwościami, jakie wywołują niektóre fragmenty uzasadnienia ww. wyroku Trybunału. Po szczegółowym rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas ( wiek ) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki ( pkt 7, w szczególności 7.3 ) Trybunał rozważając skutki wyroku ( pkt 8 ) wskazał na to, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy ( tzw. Sygnalizacja ). W akapicie czwartym punktu 8 znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jak konstatuje Trybunał "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który – biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii – powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki". Przytoczony fragment potwierdza wyżej omówioną charakterystykę zakresowego typu wyroku, a w ocenie Kolegium wyrażonej w skarżonym wyroku jest dodatkowym argumentem przemawiającym za bezzasadnością żądania wnioskodawcy. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to wskazać należy, że dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i wyżej przedstawionej możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w pkt 8 uzasadnienia wyroku w sprawie K 38/13 należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich, jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Wskazano wyżej, że zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej. Zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu może być stosowany. Zaznaczyć też trzeba, że wedle dominującego poglądu doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów ( poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego ). Brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji ( por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84 ). Za uznaniem bezpośredniego skutku wyroku dla sytuacji prawnej przedmiotowej sprawy przemawiają również istotne argumenty funkcjonalne. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zróżnicowanie wprowadzone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. godzi w normatywnie określoną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencję do bezpośredniego stosowania Konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu ( por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 46 i nast. ). Nadmienić tylko wypada, że stanowisko sądów administracyjnych w przypadkach analogicznych, jak w niniejszej sprawie jest jednolite (zob. m.in. uzasadnienia wyroków WSA w Bydgoszczy z dnia 16 czerwca 2015r. II SABd 434/15 i z dnia 24 czerwca 2015r. II SA/Bd 327/15, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2014 r. II SA/Go 818/14, WSA w Poznaniu z 23 października 2014 r. IV SA/Po 969/14, WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2014 r. II SA/Bk 1022/14, WSA w Łodzi z 10 grudnia 2014 r. II SA/Łd 1034/14, dostępne na dostępne na www.cbois. nsa.gov.pl). W ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie zaistniała zatem podstawa do uchylenia obu decyzji, ponieważ wyżej wskazanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Skarżący nie powinien być bowiem traktowany gorzej niż osoby sprawujące opiekę nad niepełnosprawnym dorosłym członkiem rodziny nie tylko wówczas, gdyby niepełnosprawność powstała w czasie, gdy osoba ta nie spełniała określonych w w/w przepisie warunków, ale tym bardziej gdy – wobec treści orzeczenia o niepełnosprawności – okaże się, że nie da się ustalić, kiedy ona powstała, a więc nie można wykluczyć, że w tym okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W konsekwencji Sąd nie podziela poglądu orzekających w sprawie organów, że na skarżącym ciążył obowiązek przedłożenia dokumentów potwierdzających datę powstania niepełnosprawności matki K. P. Dostrzec wypada, że wnioskodawca wywiązał się ze swej powinności przedłożenia orzeczenia o niepełnosprawności – art. 23 ust. 4 pkt 4 lit. b ) u.ś.r., zaś za brak wskazania w rzeczonym orzeczeniu daty powstania niepełnosprawności nie może ponosić negatywnych konsekwencji orzeczniczych, skoro nie jest to wynikiem jego prawnego zaniechania. W tej sytuacji ciężar przedsięwzięcia czynności procesowych ukierunkowanych na ustalenie daty, a właściwie czasookresu wskazanego w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 zostaje przerzucony na organ administracji publicznej. Nieuczynienie powyższego stanowi naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. obligujących organy administracji do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak również w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Na marginesie należy dostrzec, że przyjmując punkt widzenia orzekających w sprawie organów, konsekwentnie – stosownie do wyrażonej w art. 9 k.p.a. zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego – powinnością organów było poinformowanie skarżącego o potrzebie przedłożenia uzupełniającej dokumentacji medycznej poświadczającej czasookres powstania niepełnosprawności u K. P. z jednoczesnym pouczeniem, że zaniechanie powyższego będzie implikowało merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Mając na uwadze powyższe argumenty należy skargę uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. W ponownym postępowaniu orzekające organy zastosują się do wskazania co do dalszego postępowania, a rozstrzygając sprawę uwzględnią wykładnię art. 17 u.ś.r. zaprezentowaną powyżej.