II OSK 10/14

Dnia 28 sierpnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 września 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 425/13 w sprawie ze skargi [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. II OSK 10/14 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 10 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Wójt Gminy Lutowiska ustalił dla H. i L. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalno – usługowego "[...]" na działce nr [...] położonej w U. Wnioskiem z dnia 29 listopada 2012 r. [...] w W., zwane dalej "[...]", reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji, w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 i art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, dalej u.p.z.p.). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, na podstawie art. 28, art. 61a i art. 157 § 2 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji, wskazując, że [...] nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Po rozpoznaniu zażalenia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, postanowieniem z dnia 20 lutego 2013 r., działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że z okoliczności sprawy nie wynika jakoby [...] przysługiwały oparte na przepisach prawa materialnego jakiekolwiek prawa rzeczowe do nieruchomości objętej inwestycją, czy też innych nieruchomości leżących w jej sąsiedztwie. [...] jest właścicielem nieruchomości położonej w U. o nr ewid. [...], która nie leży w najbliższym sąsiedztwie działki inwestycyjnej, zaś inwestycja objęta kwestionowaną decyzją w żaden sposób nie oddziałuje na wspomnianą działkę. Warunek, od którego uzależnia ustawodawca wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie czyni z właściciela sieci i urządzeń w nimi związanych, z którą inwestor zawiera umowę w sprawie wykonania uzbrojenia terenu, strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to, że [...] nie może upatrywać swojego interesu prawnego w tym, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana pomimo braku zgody [...], jako właściciela prywatnej oczyszczalni ścieków, na odprowadzenie większej ilości ścieków w związku z planowaną rozbudową istniejącego obiektu. Kolegium wyjaśniło, że zagadnienia z zakresu umów cywilnoprawnych, czy wpływu inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy na uprawnienia i obowiązki [...] wynikające z art. 144 k.c. należą do sfery cywilnoprawnej, a nie administracyjnej, nie mogą być więc przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie [...] podniosło m.in. zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że stroną postępowania o udzielenie warunków zabudowy może być właściciel nieruchomości położonej w najbliższym sąsiedztwie działki inwestycyjnej, podczas gdy na gruncie u.p.z.p. krąg stron postępowania w sprawie warunków zabudowy nie jest ograniczony wyłącznie do właścicieli działek mających wspólną granicę z działką, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, a [...], jako właściciel działki, która nie sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną jest stroną postępowania o udzielenie warunków zabudowy, ponieważ działka inwestycyjna oddziałuje niekorzystnie na nieruchomość [...]. Skarżący wskazał również na naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie i niepoczynienie przez organ żadnych ustaleń na okoliczność faktycznego szkodliwego oddziaływania działki inwestycyjnej na nieruchomość [...] (immisje), w kontekście znaczącego wzrostu zapotrzebowania na odbiór ścieków, ze względu na rozbudowę inwestycji przy jednoczesnym braku możliwości przyjmowania przez [...] większej ilości ścieków (przekraczanie norm określonych w pozwoleniu wodnoprawnym). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że nie jest ona uzasadniona. Sąd wskazał, że [...] jest właścicielem działki o nr ew. [...] w U. położonej w odległości 500 m od działki objętej inwestycją, oraz że nie brało ono udziału w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy ani też nie doręczono mu decyzji podjętej w tym przedmiocie. W ocenie Sądu I instancji wnioskodawca nie wykazał, aby planowana inwestycja mogła oddziaływać na sferę jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. Bez wpływu na ocenę posiadania przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy pozostają argumenty związane z odprowadzeniem ścieków z istniejącego budynku inwestora do oczyszczalni ścieków [...]. Brak interesu prawnego podmiotu składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji stanowił usprawiedliwioną podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w myśl art. 61a § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, [...] w W. reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosło zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z: - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 i art. 61 ust. 5 u.p.z.p. poprzez uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy wydanie decyzji o warunkach zabudowy było uzależnione od przedłożenia przez inwestora umowy zawartej ze skarżącym o odprowadzanie ścieków, na podstawie której skarżący zobowiązuje się do przyjmowania większej ilości ścieków w związku z rozbudowaniem inwestycji, a wobec powyższego skarżący ma prawo żądania odmowy ustalenia warunków zabudowy w sytuacji gdy umowa taka nie została zawarta, a tym samym skarżący ma status strony w przedmiotowym postępowaniu; - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że stroną postępowania o udzielenie warunków zabudowy może być wyłącznie właściciel nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej inwestycją; - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c., art. 144 k.c. i art. 222 § 2 k.c. poprzez przyjęcie, że immisje z działki inwestycyjnej na nieruchomość skarżącego wykraczają poza właściwość organów administracji publicznej, podczas gdy powyższe przepisy dają skarżącemu możliwość oparcia na nich interesu prawnego, a co za tym idzie uzyskania przymiotu strony; - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie ma statusu strony, bez poczynienia ustaleń na okoliczność faktycznego szkodliwego oddziaływania działki inwestycyjnej na nieruchomość skarżącego w kontekście znacznego wzrostu zapotrzebowania na odbiór ścieków, ze względu na rozbudowę inwestycji przy jednoczesnym braku możliwości przyjmowania przez skarżącego większej ilości ścieków (przekroczenie norm określonych w pozwoleniu wodnoprawnym), a także niewyjaśnienie, czy i w jaki sposób planowana inwestycja wpłynie na nieruchomość skarżącego w związku z możliwością jej zanieczyszczenia; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia przez nie odniesienie się do zarzutów zawartych w skardze, powielenie stanowiska Kolegium, jak również zaniechanie uzasadnienia, dlaczego uznaje, że "bez wpływu na ocenę posiadania przez skarżącą przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy pozostają podnoszone przez skarżącą argumenty związane z odprowadzeniem ścieków z istniejącego budynku inwestora do oczyszczalni ścieków [...]". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że skarżący ma interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Ustawodawca określił bowiem jednoznacznie, że warunkiem koniecznym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie ternu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Gmina Lutowiska nie mogła zapewnić inwestycji objętej warunkami zabudowy odbioru ścieków, ponieważ wiejska sieć kanalizacyjna jest przyłączona do oczyszczalni ścieków skarżącego. Uzgodnienie w zakresie przyjmowania ścieków do oczyszczalni było możliwe tylko po uzyskaniu odpowiedniego oświadczenia od skarżącego, gdyż Gmina nie jest w stanie zapewnić odbioru ścieków. Skarżący nie brał udziału w postępowaniu i nie złożył oświadczenia odnośnie do zapewnienia odbioru ścieków w związku z rozbudową inwestycji. Zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji nie podjęły się próby określenia zakresu oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego na sąsiednie nieruchomości, przyjmując arbitralnie, że oddziaływania takiego nie będzie ze względu na znaczne oddalenie działki skarżącego od działki inwestycyjnej. Tymczasem stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. skarżący ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że charakter inwestycji pozwala na przyjęcie, że inwestycja ma wpływ na sferę uprawnień i obowiązków skarżącego wynikającą z przepisów prawa materialnego, tj. art. 140 i 144 k.c. Na działce inwestora brak obecnie warunków do odbioru ścieków. Odprowadzanie przez inwestora ścieków do prywatnej oczyszczalni ścieków stanowi rodzaj immisji. Inwestycja jest źródłem immisji polegających na zwiększeniu ilości ścieków odprowadzanych do prywatnej oczyszczalni. Art. 144 k.c. daje więc skarżącemu, jako właścicielowi nieruchomości sąsiedniej, możliwość oparcia na nim swego interesu prawnego, a co za tym idzie uzyskanie statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie poczynił żadnych rozważań, dlaczego warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. nie czyni właściciela sieci kanalizacyjnej stroną postępowania o udzielenie warunków zabudowy. Powołując takie zarzuty w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, [...] w W. wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Została ona oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które nie mogą wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. W pierwszej kolejności ustosunkowania wymaga zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Poza sporem pozostaje fakt, że zgodnie z art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego wynika m.in., że sąd administracyjny ma obowiązek umotywowania swojego stanowiska co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, a więc przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do jego podjęcia. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05). Powyższe wymagania co do uzasadnienia orzeczenia sądowego mają prowadzić do tego, aby uzasadnienie było sporządzone w taki sposób, aby możliwa była kontrola instancyjna wyroku. Dokonując oceny uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem spełnienia wymogów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., należy podzielić pogląd autora skargi kasacyjnej, że jest ono lakoniczne, jednak biorąc pod uwagę okoliczności sprawy możliwe jest odtworzenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji oddalając skargę. Zarzucana przez skarżącego kasacyjnie wadliwość uzasadnienia nie jest zatem tego rodzaju, aby czyniła niemożliwą kontrolę zaskarżonego wyroku. Tym samym zarzut naruszenia art. 141 p.p.s.a. nie może wywołać skutku w postaci uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że koncentrują się one na kwestii naruszenia art. 28 k.p.a., który to zarzut zgłoszony został w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tymczasem podkreślenia wymaga, że jest to przepis prawa materialnego. Punkt wyjścia do rozważań stanowić musi jednak art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje bowiem automatycznie skutku w postaci jego wszczęcia. I tak, żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego, gdy zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. z podania w sposób oczywisty wynika, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Osoba, która składała wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa. materialnego, na podstawie którego formułuje się uprawnienia i obowiązki określonego podmiotu. Zatem tylko taki przepis prawa, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest nową sprawą administracyjną, a organ powinien ustalić interes prawny strony w oparciu o przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie składania wniosku, przy odesłaniu do ogólnej zasady z art. 28 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że stroną w postępowaniu nadzwyczajnym jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, ale każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, skarżący kasacyjnie upatruje źródła swego interesu prawnego w naruszeniu prawa własności jego nieruchomości, na skutek immisji, w postaci odprowadzania zwiększonej ilości odprowadzanych ścieków z nieruchomości inwestora do oczyszczalni ścieków na nieruchomości skarżącego, beż zawarcia z nim stosownej umowy. W ocenie skarżącego kasacyjnie, zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w powiązaniu z art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 3 i art. 61 ust. 5 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 140 k.c., art. 144 k.c. i art. 222 § 2 k.c. Powszechnie przyjmuje się, że stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co do zasady, są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości, mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., II OSK 2331/10). W rozpoznawanej sprawie, należy wziąć po uwagę, że [...] z siedzibą w W. jest właścicielem działki nr [...] w U., jednak sama oczyszczalnia ścieków została wybudowana przez [...] sp. z o.o. (dzierżawca). To właśnie ta ostatnia spółka zawarła w dniu 6 maja 2003 r. umowę partycypacyjną dotyczącą budowy oczyszczalni ścieków w U. Umowa ta m.in. zawiera ustalenie, że maksymalna ilość ścieków pochodzących z [...] wynosi 4 m3 na dobę. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy było przedłożenie umowy z [...] na odprowadzenie większej ilości ścieków. Jednakże analiza umowy wskazuje, że w § 8 zastrzeżono, iż w przypadku gdy odprowadzający przekroczy maksymalne ilości dobowe ścieków oraz normy jakościowe, które spowodują przekroczenie parametrów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, to wszelkie konsekwencje z tego tytułu ponosi odprowadzający. Jeśli zaś te zdarzenia te będą wynikiem ciągłego działania odprowadzającego ścieki, spółce przysługuje prawo rozwiązania umowy. Istnienie tak skonstruowanej umowy pomiędzy [...] sp. z o.o. a [...] daje podstawy do zajęcia stanowiska, że spełniony został warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. Kwestia prawidłowej realizacji umowy pozostaje zaś poza kognicją organów administracji i nie może mieć wpływu na ocenę przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów art. 140, art. 144 i art. 222 § 2 k.c., to należy przyjąć, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. mogą być przepisy prawa cywilnego, jednak na gruncie okoliczności faktycznych sprawy powoływanie się na wymienione przepisy nie może być skuteczne. Zwraca również uwagę fakt, że autor skargi kasacyjnej traktując odprowadzanie ścieków w kategoriach immisji, twierdzi, że inwestycja pociągnie za sobą zwiększenie ich ilości, co spowodować może zagrożenie dla nieruchomości [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie został właściwie sformułowany. Odnosi się on do założonego hipotetycznie wzrostu ilości ścieków. Tymczasem wymienione wyżej przepisy dotyczą zdarzeń (zakłóceń), które już wystąpiły a nie tych, które mogą ewentualnie wystąpić. Jako że ochrona przewidziana w tych przepisach dotyczy zakłóceń w korzystaniu z nieruchomości ponad przeciętną miarę, ale już dokonanych, a nie przyszłych i hipotetycznych, uprawnione jest twierdzenie, że można się na nie powoływać najwcześniej na etapie faktycznej rozbudowy. W konsekwencji powyższych rozważań należy uznać, że nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż stwierdzenie braku przymiotu strony nie wymagało przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, a więc wszczęcia postępowania, a brak przymiotu strony był na tyle oczywisty, że uzasadniał wydanie postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a. Jako że żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie okazał się zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.