VII SA/Wa 1056/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2013 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego H. Z. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]stycznia 2009 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...] nakazującej M. K. dokonanie całkowitej rozbiórki parterowego budynku mieszkalnego o wymiarach 14,28x 16,69 m z poddaszem użytkowym na działce nr ew. [...]z obrębu [...] położonej przy ul. [...]w [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję w całości, a także poprzedzające tę decyzję postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż zrealizowanie budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...], położonej przy ul. [...]w [...], objęte było obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie dopełnił. W myśl art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego istnieje możliwość legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Warunkiem powyższej legalizacji jest łączne spełnienie dwóch przesłanek, a mianowicie: - zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - nie naruszenie przepisów w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], uznał iż przedmiotowy obiekt nie spełnia wymagań § 26 ust. 1 i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75 poz. 690 ze zm.), tj. nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej oraz możliwości przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej, gdyż inwestor nie przedłożył zgody wszystkich współwłaścicieli działki o nr ew. [...]o możliwości korzystania z niej do w/w celów. Organ II –ej instancji natomiast stwierdził, iż zgodnie z wypisem z rejestru gruntów inwestor – M. K. jest jedną z współwłaścicieli działki nr ew. [...]z obrębu [...]. W świetle powyższego nie można twierdzić, iż realizowany na działce o nr ew. [...], położonej przy ul. [...]w [...]budynek mieszkalny pozbawiony jest dostępu do drogi publicznej oraz możliwości wykonania odpowiednich przyłączy. Kwestia zgody na podłączenie realizowanej inwestycji do infrastruktury technicznej (dostępu do drogi publicznej) poprzez działkę objętą współwłasnością inwestora i innych podmiotów, które na tym etapie nie wyrażają na to zgody stanowi materię prawa cywilnego i kwestia ta pozostaje poza obszarem zainteresowania organu nadzoru budowlanego. Rozliczenia pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości nie należą do sfery spraw administracyjnych i nie mają wpływu na orzeczenie administracyjne. Ponadto postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] maja 2007r., obarczone jest wadą skutkującą jego uchyleniem z urzędu. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane dotyczyć może bowiem wyłącznie działki, na terenie której realizowana jest sporna inwestycja - w niniejszej sprawie działki o nr ew. [...] W tym stanie rzeczy w ocenie organu odwoławczego należało uchylić decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]nr [...]z dnia [...] kwietnia 2008r., znak: [...] oraz poprzedzające ją postanowienie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2009 r. złożył H. Z. wnosząc o jej uchylenie z uwagi na wydanie jej z naruszeniem prawa i wskazując, że nieruchomość, której dotyczy inwestycja - samowola nie posiada dostępu do drogi publicznej, a także nie ma zapewnionej dostawy mediów. Skarżący wskazywał, że brak zgody współwłaścicieli działki stanowiący przeszkodę dla podłączenia mediów nie został wzięty pod uwagę przez organ odwoławczy. W ocenie skarżącego decyzja organu pierwszej instancji nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku jednorodzinnego była zgodna z prawem i zasadna z uwagi na niewykonanie przez inwestora nałożonych obowiązków i niemożliwość legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja była już poddana dwukrotnie kontroli zarówno tutejszego sądu, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokami z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1731/09, a następnie w sprawie II OSK 1953/11 uwzględnił skargi kasacyjne H. Z. od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalających skargę i nakazał jej ponowne rozpatrzenie. Ponownie zatem rozpoznając sprawę, należy przypomnieć, że przedmiotem skargi jest decyzja uchylająca decyzję o nakazie całkowitej rozbiórki budynku mieszkalnego przy ul. [...]w [...]oraz uchylająca poprzedzające tę decyzje postanowienie z dnia [...] maja 2007 r. Postępowanie w sprawie toczy się od roku 2006. W dniu [...]grudnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych a następnie w trybie art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ( tj. Dz.U. z 2006 r. , Nr 156, poz. 1118) postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. nałożył na Panią M. K. obowiązek usunięcia w terminie 2 miesięcy od otrzymania postanowienia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego przy ul. [...]w [...]. Wskazał, że nieprawidłowości polegają na: 1. złej stronie tytułowej projektu, braku opisu zagospodarowania terenu, i rysunku przekroju budynku, 2. w projekcie zagospodarowania terenu nie wrysowano dróg dojazdowych zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, 3. braku projektowanego przyłącza gazowego, wodociągowego i energetycznego do tego budynku od istniejących sieci, zgodnie z warunkami określonymi przez właścicieli sieci [...]oraz braku naniesionego zbiornika na nieczystości płynne i zgody jego lokalizacji z Wydziałem Ochrony Środowiska [...], 4. braku oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do działek, przez które należy poprowadzić przyłącza gazowe wodociągowe, energetyczne od istniejących sieci, oraz zapewnić wjazd na działkę, a także braku stosownej zgody wszystkich współwłaścicieli działek na dokonanie takich robot budowlanych. W postanowieniu tym organ poinformował stronę, że nieuzupełnienie dokumentacji w zakreślonym terminie spowoduje wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Dnia [...]kwietnia 2008 r. organ I –ej instancji wydał decyzję nakazująca całkowitą rozbiórkę budynku, albowiem, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji inwestor nie przedłożył wymaganej zgody współwłaścicieli działek, o których mowa była w punkcie [...] wyżej wskazanego postanowienia z dnia [...] maja 2007 r., nie wystąpił w tej kwestii do sądu cywilnego . A zatem skoro działka nie ma zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej, to brak jest podstaw do legalizacji samowoli budowlanej. Powyższa decyzja oraz poprzedzające ją postanowienie z [...] maja 2007 r. zostały uchylone zaskarżoną decyzją [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2009 r., Nr [...], który uznał, że oświadczenie, którego domaga się organ dotyczyć może wyłącznie działki, na której realizowana jest sporna inwestycja. Stanowisko organu zostało podzielone przez WSA w Warszawie w wyroku wydanym 9 czerwca 2009 r. w sprawie VII SA/Wa 376/09, jednak wyrok tego Sądu został uchylony wyrokiem NSA, w którym to NSA nie podzielił tych poglądów, nakazując ponowne zbadanie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie orzekający w sprawie stwierdza, że organ II –ej dokonał nieprawidłowej wykładni art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego i nieprawidłowo uznał, że nałożony na inwestora obowiązek uzupełnienia braków w postaci oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do działek, przez które należy poprowadzić przyłącza gazowe wodociągowe, energetyczne od istniejących sieci, oraz zapewnić wjazd na działkę, a także brak stosownej zgody wszystkich współwłaścicieli działek na dokonanie takich robót pozostaje bez wpływu na postępowanie legalizacyjne. Zgodnie z art. 3 ust. 11 ustawy Prawo budowlane przez pojęcie praw do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Prawem takim inwestor musi się legitymować w toku postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku o pozwolenie na budowę z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Analogiczne wymagania stawiane są w postępowaniu legalizacyjnym, albowiem, jak wskazał NSA w cytowanym wyroku "legalizacja samowoli budowlanej zgodnie z procedurą przewidzianą w przepisach art. 48 i 49 Prawa budowlanego, powinna spełniać wszystkie takie same wymogi prawne, jak legalna budowa prowadzona w oparciu o pozwolenie na budowę. Aby uzyskać pozwolenie na budowę, należy między innymi wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Nieruchomość, na której ma powstać budynek mieszkalny musi też spełniać określone prawem wymogi. Musi to być działka budowlana mająca dostęp do drogi publicznej oraz zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej (art. 2 pkt 12, 14, art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 34 ust. 3 pkt 1 i pkt 3 lit. a/ i b/ Prawa budowlanego, § 14, § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie)". Do organów administracyjnych prowadzących postępowanie należy ocena, czy takie uprawnienie zostało wykazane. Bez takiej oceny i rozstrzygnięcia administracyjnego w tym zakresie nie można zakończyć postępowania legalizacyjnego. W spawie takiej oceny, z uwagi na odmienną interpretację prawa, takiej oceny nie dokonano. Przypomnieć należy, iż w kwestii rozumienia pojęcia "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" wypowiedział się w wyroku II OSK 1731/09 NSA, który wyjaśnił, że "Nie można zgodzić się z poglądem, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczyć może wyłącznie działki, na terenie której realizowana jest sporna inwestycja". Pogląd ten jest sprzeczny z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Nie można mówić o legalizacji budynku mieszkalnego bez rozstrzygnięcia kwestii doprowadzenia mediów do tego budynku [§ 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...)". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej cytowanym wyroku, nieprawidłowe jest twierdzenie, iż "kwestia zgody na podłączenie realizowanej inwestycji do infrastruktury technicznej (dostęp do drogi publicznej) poprzez działkę objętą współwłasnością inwestora i innych podmiotów, które na tym etapie nie wyrażają na to zgody stanowi materię prawa cywilnego i kwestia ta pozostaje poza obszarem zainteresowania organu nadzoru budowlanego". Należy także zwrócić uwagę, że w zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie zbadał, czy zostało poddane kontroli, w toku postępowania przed organem i –ej instancji spełnienie wszystkich warunków postanowienia z dnia [...] maja 2009 r. Organ ograniczył i skoncentrował swoje rozważania na kwestii konieczności wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ II –ej instancji uchylił postanowienie z dnia [...] maja 2009 r. nie dostrzegając, iż poza sferą jego rozważań pozostał punkt 1 i 2 tego postanowienia, w których wymienione zostały inne nieprawidłowości tkwiące w projekcie polegające na "1. złej stronie tytułowej projektu , braku opisu zagospodarowania terenu, i rysunku przekroju budynku, 2. w projekcie zagospodarowania terenu nie wrysowano dróg dojazdowych zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego". Uchylając decyzję organu I –ej instancji i postanowienie z dnia [...] maja 2007 r. organ uchylił je także w zakresie, który nie dotyczył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a. p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.