VI SA/Wa 473/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2015 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o wydanie pisemnej interpretacji przepisów prawa oddala skargę w całości Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. Minister Gospodarki utrzymał w mocy swoje poprzednie postanowienie z [...] października 2014 r., którym zwrócił B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) jej podanie o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynikał obowiązek świadczenia przez nią, jako przedsiębiorcę, daniny publicznej w sprawie indywidualnej w oparciu o zaistniały stan faktyczny według stanu prawnego obowiązującego do 22 lipca 2014 r. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. We wrześniu 2014 r. skarżąca wystąpiła do Ministra z wnioskiem o wydanie na podstawie art. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.), dalej u.s.d.g. pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynikał obowiązek świadczenia przez nią, jako przedsiębiorcę, daniny publicznej w sprawie indywidualnej w oparciu stan faktyczny zaistniały według stanu prawnego obowiązującego do dnia 22 lipca 2014 r. Skarżąca sprecyzowała, że wnosi o; "odpowiedź co do zakresu i sposobu świadczenia (...) daniny publicznej - tworzenia zapasów obowiązkowych paliwa lotniczego według stanu prawnego obowiązującego do dnia 22 lipca 2014 r., w szczególności zaś czy (...) do ww. daty świadcząc usługi tankowania samolotów w portach lotniczych [...],[...],[...] paliwem lotniczym JET-A1 (kod CN 2710 19 21), nabywanym od podmiotu trzeciego z siedzibą na Litwie w ramach nabycia wewnątrzwspólnotowego, które to paliwo było następnie wywożone z Polski w ponad 99% do krajów trzecich jak krajów UE miała obowiązek tworzenia zapasów obowiązkowych bez uwzględnienia ilości paliwa wywożonego". Minister Gospodarki zwracając skarżącej na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. ww. wniosek wskazał, że zawarte w art. 10 ust. 1 u.s.d.g. pojęcie "danin publicznych" zostało zdefiniowane w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), dalej u.f.p. i są to podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. W związku z tym organ uznał, że przedmiotem pisemnej interpretacji, o której mowa w art. 10 u.s.d.g., mogą być sprawy, które odnoszą się do zakresu i zastosowania wyłącznie przepisów, z których wynika obowiązek dokonania przez przedsiębiorcę świadczenia pieniężnego o charakterze publicznoprawnym, innego niż podatek (tzw. prawo daninowe), zaś nałożony przez art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1190 ze zm.), dalej ustawa o zapasach, na producentów i handlowców obowiązek tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw jest obowiązkiem niepieniężnym. W związku z tym Minister uznał, że wniosek skarżącej nie mieści się w granicach przedmiotowych określonych w art. 10 ust. 1 u.s.d.g. i wobec tego żaden organ nie jest właściwy do udzielenia żądanej przez nią pisemnej interpretacji na podstawie tego przepisu. Skarżąca z zachowaniem terminu wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy, gdyż w jej ocenie Minister przy interpretacji art. 10 ust. 1 u.s.d.g. pominął wykładnię językowo-logiczną, która powinna mieć charakter podstawowy w odniesieniu do przepisów prawa daninowego. Zdaniem skarżącej zastosowanie definicji daniny publicznej z u.f.p. prowadzi do sytuacji, w której przedsiębiorca nie miałby możliwości uzyskania wiążącej interpretacji, co jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą państwa prawa. Skarżąca podniosła, że "zawężające rozumienie pojęcia daniny publicznej nie znajduje uzasadnienia w szczególności w sytuacji, gdy Ustawodawca nakłada na niezależne podmioty obowiązek określonych działań, wiążących się z konkretnymi konsekwencjami finansowymi, a tym samym świadczenia o których mowa mają charakter pieniężny". Jej zdaniem rozumienie pojęcia daniny publicznej - "powszechne i niekwestionowane w judykaturze oraz w doktrynie prawa", a także znajdujące "odzwierciedlenie w definicji historycznej", zawiera nie tylko świadczenia pieniężne, ale także i niepieniężne szczególnie wtedy, gdy przedsiębiorca ponosi "określone i mierzalne koszty" zaś "zabezpieczenie zapasów" wiąże się dla podmiotów zobowiązanych ze znacznymi obciążeniami finansowymi. Świadczenie w postaci tworzenia i utrzymywania zapasów "da się wyrazić w pieniądzu i jest ono niewątpliwie rodzajem daniny publicznej, gdyż beneficjentem działań podmiotu gospodarczego jest Państwo a nie przedsiębiorca czy inny podmiot gospodarczy" oraz "w istocie ma charakter świadczenia pieniężnego". Ponadto skarżąca powołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 16 lipca 2009 r., sygn. akt II SAB/Go 8/09, z którego wynika, że zwrot "daniny publiczne" łączy się najogólniej z obowiązkiem świadczenia (najczęściej pieniężnego) na rzecz państwa w celu realizacji zadań publicznych zaś istotą takiego świadczenia jest powszechny, przymusowy i bezzwrotny charakter. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister wyjaśnił, że nie kwestionuje, iż w nauce prawa pojęcie "danin publicznych" bywa rozumiane szerzej, niż na gruncie art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p. Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że na gruncie art. 10 u.s.d.g. pojęcie "daniny publicznej" powinno być rozumiane tak, jak zostało to przyjęte na gruncie ustawy o finansach publicznych czyli jako świadczenie pieniężne. Na potwierdzenie tej tezy organ przywołał wyroki zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1638/09, LEX nr 694951, w którym stwierdzono, że przepis art. 10 u.s.d.g. "nie definiuje pojęcia "danina publiczna", jednak nie musi tego czynić, bowiem kwestia ta nie jest materią tej ustawy, ale dziedziny finansów publicznych. Ustawa o finansach publicznych do danin także zalicza podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Daniną publiczną jest zatem świadczenie pieniężne na rzecz podmiotów publicznoprawnych." W tej sytuacji Minister stwierdził, że daniną publiczną w rozumieniu art. 10 ust. 1 u.s.d.g. nie może być świadczenie niepieniężne a o takie właśnie świadczenie chodzi w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się do przewidzianego w art. 5 ust 1 ustawy o zapasach obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych organ podkreślił, że realizacja tego obowiązku nie polega na świadczeniu przez przedsiębiorcę określonej kwoty pieniężnej - w przeciwieństwie do wprowadzonego ustawą z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 900) obowiązku wnoszenia opłaty zapasowej. Choć Minister Gospodarki nie kwestionuje, że obowiązek tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych wiąże się dla przedsiębiorców z kosztami finansowymi, nie oznacza to jeszcze, iż obowiązek ten jest świadczeniem pieniężnym. Istotą publicznoprawnego świadczenia pieniężnego jest, że jest ono określone, wymierzane i uiszczane w jednostkach pieniężnych. Co więcej, koszty tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ponoszone przez producentów i handlowców są, zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o zapasach, zaliczane do kosztów ich działalności. Minister wyjaśnił, że obowiązek tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych sprowadza się w istocie do ograniczenia prawa do dysponowania konkretnymi ilościami ropy naftowej lub paliw, które producent lub handlowiec zobowiązany jest przeznaczyć na zapasy. Zgodnie z art. 5 ust. 8 ustawy o zapasach, utworzone i utrzymywane przez producentów i handlowców zapasy obowiązkowe stanowią ich majątek (chyba, że z umów, o których mowa w art. 11 ust. 1 lub w art. 11a ust. 5 tej ustawy, wynika, że zapasy te stanowią majątek przyjmującego zlecenie) i nawet w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa lub konieczności wypełniania zobowiązań międzynarodowych dotyczących zabezpieczenia rynku ropy naftowej lub rynku paliw, o których mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o zapasach, nie może dojść do ich "zajęcia" przez państwo. Ponadto, obowiązek tworzenia i utrzymywania zapasów, choć niewątpliwie powszechny i przymusowy, nie ma bezzwrotnego charakteru. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy o zapasach producent i handlowiec w przypadku zakończenia działalności gospodarczej w zakresie produkcji paliw lub przywozu ropy naftowej lub paliw, w danym roku kalendarzowym utrzymują wymaganą ilość zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw do dnia wykreślenia z rejestru, o którym mowa w art. 13 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, iż po upływnie wskazanego okresu, przedsiębiorca może już swobodnie "byłymi" zapasami dysponować. Minister podkreślił, że choć zapasy obowiązkowe ropy naftowej lub paliw czy szerzej - zapasy interwencyjne ropy naftowej i produktów naftowych - są tworzone w interesie publicznym (zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o zapasach, w celu zapewnienia zaopatrzenia Rzeczypospolitej Polskiej w ropę naftową i produkty naftowe w sytuacji wystąpienia zakłóceń w ich dostawach na rynek krajowy oraz wypełniania zobowiązań międzynarodowych), to w istocie także w interesie samych przedsiębiorców. W sytuacji wystąpienia zakłóceń w dostawach zapasy mają im, bowiem umożliwić kontynuowanie działalności do czasu przywrócenia normalnych dostaw, a tym samym - zabezpieczyć normalne funkcjonowanie gospodarki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie art. 10 ust. 1 u.s.d.g. oraz art. 6-8 k.p.a. i art. 124 k.p.a. Uzasadniając skargę wskazała, że w okresie do 22 lipca 2014 r. wykonywała obowiązek tworzenia i utrzymywania zapasów paliwa lotniczego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz.U.2012.1190 ze zm. dalej: UOZ ) oraz Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 12 kwietnia 2013 r. w sprawie szczegółowego wykazu surowców oraz produktów naftowych objętych systemem zapasów interwencyjnych (Dz. U. z dnia 29 kwietnia 2013 r.), będące rozporządzeniem wykonawczym do ustawy o zapasach. Jej wątpliwości - będące przedmiotem wniosku o interpretację wraz z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczyły w szczególności przepisów art. 5 ust. 6 pkt 2 i 3 z uwzględnieniem art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o zapasach nakładających na nią ciężar finansowania, tworzenia i utrzymywania zapasów służących zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw paliw w skali całej Unii Europejskiej, jak i na poziomie krajowym tj. w ramach zintegrowanej polityki energetycznej na podstawie przepisów dyrektywy Rady z dnia 14 września 2009 i historycznie dyrektywy Rady 2006/67/WE z dnia 24 lipca 2006, których to celów skarżąca nie kwestionowała podnosząc, że przepisy w obowiązującym wówczas kształcie były niezgodne z art. 34 i art. 107 ust. 1 TFUE i prowadziły do zachwiania reguł konkurencji, przez uprzywilejowanie krajowych producentów krajowych, którzy byli uprawnieni do pomniejszenia zapasów obowiązkowych o te ilości paliw, które zostały wyprodukowane w kraju z ropy naftowej sprowadzonej w ramach przywozu, a następnie wywiezionych z terytorium kraju, które to uprawnienie nie przysługiwało handlowcom, w tym także jej. Skarżąca wskazała, że w niewiążącej informacji Agencji Rezerw Materiałowych (dalej Agencja/ARM) podano, że zobowiązana była do utrzymywania rezerwy wyliczanej od całości paliwa sprowadzanego do Polski w ramach ww. procedur bez względu na opisane przeznaczenie. Skarżąca ponowiła swoją argumentację, że obowiązek utrzymywania zapasów na podstawie ustawy o zapasach jest świadczeniem o charakterze pieniężnym, bowiem ilość i koszt utrzymywania paliw ze względu na bezpieczeństwo Państwa i Unii Europejskiej jest ciężarem publicznym o charakterze nie tylko rzeczowym, czy organizacyjnym, ale przede wszystkim wyraża się w pieniądzu. Stwierdziła, że zawężająca wykładnia art. 10 i art. 10a u.s.d.g., jaką zastosował Minister, była nieuprawniona także w świetle uzasadnienia do rządowego projektu nowelizacji ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (vide: druk sejmowy nr 241 z 18 lutego 2008 r.). Minister w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w toku postępowania administracyjnego i wniósł o oddalenie skargi. Zarzuty zawarte w skardze organ uznał za nieuzasadnione, gdyż w swojej ocenie wykładni pojęcia "daniny publicznej" dokonał zgodnie z przyjętymi w polskiej nauce prawa zasadami, kierując się przede wszystkim wykładnią językową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra Gospodarki nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Istota sporu pomiędzy stronami niniejszego postępowania dotyczyła możliwości uzyskania przez skarżącą spółkę na podstawie art. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. nr 220 poz. 1447) pisemnej interpretacji Ministra Gospodarki, co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1190 ze zm.) , a mianowicie - mówiąc w skrócie - tworzenia zapasów obowiązkowych paliwa lotniczego. W szczególności - w przeciwieństwie do Ministra - skarżąca Spółka prezentowała pogląd, że tworzenie i utrzymywanie zapasów obowiązkowych należy zaliczyć do tzw. prawa daninowego. Analizując zarzuty skargi Sąd doszedł do przekonania, że stanowisko zaprezentowane przez organ jest trafne. Stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Z treści powołanego przepisu wynika, że wniosek o wydanie pisemnej interpretacji w indywidualnej sprawie może dotyczyć jedynie sytuacji związanej ze stosowaniem przepisów prawa daninowego. Jak zaś słusznie wskazał organ wniosek skarżącej Spółki dotyczy gromadzenia i utrzymywania zapasów paliwa lotniczego, które to zagadnienie jest regulowane przepisami ustawy o zapasach. Z zarzutem skarżącej spółki o naruszeniu przez organ art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie można się zgodzić. Sąd podziela stanowisko organu, że pojęcie "daniny publicznej" użyte w art. 10 u.s.d.g. powinno być rozumiane tak, jak zostało to przyjęte na gruncie ustawy o finansach publicznych czyli jako świadczenie pieniężne. Stosownie do treści art. 5 ust. 2 pkt u.f.p. do danin publicznych zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Zdaniem Sądu, skoro ustawodawca w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej posłużył się pojęciem " daniny publicznej" ale jej nie zdefiniował, to zasadne jest odwołanie się do legalnej definicji pojęcia daniny publicznej zawartej w ustawie o finansach publicznych. Brak jest zatem uzasadnionych podstaw do rozszerzającej interpretacji pojęcia " daniny publicznej" i objęcia nim - tak jak tego chce skarżąca - także świadczeń niepieniężnych. Gdyby taki był zamysł ustawodawcy to posłużył by się niewątpliwie szerszym pojęciem daniny, jednak tego nie uczynił. W tej sytuacji nie ma racji skarżąca, że obowiązek utrzymywania zapasów paliwowych na podstawie ustawy o zapasach zalicza się do daniny publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nawet jeśli można dany obowiązek wyrazić w pieniądzu. Ponadto, jak słusznie wskazał Minister Gospodarki obowiązek tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych na tle ustawy o zapasach sprowadza się w istocie do ograniczenia prawa do dysponowania konkretnymi ilościami ropy naftowej lub paliw, które producent lub handlowiec zobowiązany jest przeznaczyć na zapasy. Idąc tym tokiem rozumowania, wbrew stanowisku skarżącej, chodzi właśnie o interpretację pojęcia " daniny publicznej" na gruncie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a nie o rozumienie pojęcia świadczenia pieniężnego i niepieniężnego w teorii prawa. Zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie organ prawidłowo zastosował przepisy k.p.a. jeśli chodzi o rygoru zwrotu podania, co znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie ( por. wyrok NSA z dnia 17 września 2013 r, sygn. akt II GSK 2456/11). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znajdując uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.