II SAB/Bk 51/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Mieczysław Markowski, po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji "P." w B. na bezczynność Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. do załatwienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i w terminie 14 dni od zwrotu akt - wniosku Fundacji "P." w B. z dnia [...] czerwca 2015 r.; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Dyrektorowi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych; 4. zasądza od Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. na rzecz skarżącej Fundacji "P." w B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Bk 51/15 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r., przesłanym drogą elektroniczną, Fundacja "P." w B., którą reprezentował Prezes Zarządu P. K., wystąpiła do Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. o udzielenie następujących informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej: 1. w jakim trybie zwołane zostało spotkanie po ostatniej sesji Rady Powiatu S.? 2. jaki był cel spotkania? 3. kto, poza radnymi powiatowymi, uczestniczył w spotkaniu? 4. czy spotkanie było protokołowane? 5. – ten punkt zawierał prośbę o kopię protokołu ze spotkania, 6. z czyjej inicjatywy zostało zwołane spotkanie? Wnioskodawca wskazał jako podstawy swego żądania: art. 61 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 11b ustawy o samorządzie gminnym (art. 8a ustawy o samorządzie powiatowym, art. 15a ustawy o samorządzie województwa) oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie we wniosku wskazano, że w przypadku, gdy organ będzie odsyłał pytającego do BIP, pytający prosi o podanie nr ogłoszenia BIP, a w przypadku gdy dokumenty zawierają dane chronione ustawowo - zawarł prośbę o ich usunięcie. Wnioskodawca wskazał też, że wnosi o udostępnienie kserokopii informacji lub udzielenie jej w formie elektronicznej. Następnie Fundacja "P." w B. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora SP ZOZ w S. i zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - przez nieudzielenie informacji. Wniosła o zobowiązanie organu do wykonania wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r., zasądzenie kosztów postępowania, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny, rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym. Uzasadniając skargę Prezes Fundacji wskazał, że jego wniosek z dnia [...] czerwca 2015 r. pozostał nie rozpatrzony do dnia wniesienia skargi, co jej wniesienie czyniło koniecznym. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik SP ZOZ wskazał, że szpital jest podmiotem prowadzącym działalność leczniczą ze środków NFZ. Skarżąca Fundacja często w stosunku do niego korzysta z prawa dostępu do informacji publicznej przesyłając żądania na ogólnodostępny adres mailowy SP ZOZ. Wniosek z dnia [...] czerwca 2015 r. dotyczy udzielenia informacji, których SP ZOZ nie gromadzi, ponieważ nie dotyczą zakresu jego działalności tj. działalności leczniczej. Nie doszło zatem do zwłoki w udzielaniu informacji. Nadto wskazano, że informacje o spotkaniach nieformalnych nie stanowią informacji publicznej. Końcowo wyjaśniono, że prowadzenie częstej korespondencji ze skarżącą absorbuje dużo czasu i wymagałoby oddelegowania pracownika do takich stałych kontaktów, na co SP ZOZ z uwagi na oszczędną gospodarkę finansową nie może sobie pozwolić. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona w sprawie niniejszej skarga na bezczynność została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Niezależnie bowiem od zawartego w skardze wniosku o skierowanie sprawy do trybu uproszczonego, od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji p.p.s.a. (która to sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, bowiem rozpoznawana skarga nosi datę 6 lipca 2015 r.). Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Złożona w sprawie niniejszej skarga na bezczynność podlegała też uwzględnieniu, bowiem organ po otrzymaniu wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. nie podjął żadnych czynności celem jego załatwienia, w tym nie udzielił wnioskodawcy jakiejkolwiek informacji zawierającej ustosunkowanie się do wniosku. Niewątpliwie sporne żądanie zostało wniesione w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 z późn. zm.), dalej jako u.d.i.p. Z ustawy tej wynikają następujące zasady udostępniania informacji publicznej: - informację tę udostępnia się przede wszystkim w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 8 u.d.i.p.); - informacje publiczne, które nie zostały udostępnione w BIP, udostępnia się na wniosek co do zasady bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Przedmiotowe udostępnienie ma charakter czynności materialno – technicznej i powinno co do zasady nastąpić w formie i w sposób zgodny z wnioskiem (vide wyrok z dnia 11 sierpnia 2015 r., II SAB/Ol 30/15, z dnia 17 czerwca 2015 r., II SAB/Wa 323/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA); - jeśli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.); - jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się decyzją administracyjną (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.); - może zostać również wydana decyzja administracyjna odmawiająca udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Następuje to w przypadku, gdy informacja jest informacją publiczną, ale nie może zostać udostępniona z uwagi na dane ustawowo chronione (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.). Z kolei pojęcie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej jest w orzecznictwie sądów administracyjnych rozumiane jednolicie. Sądy wskazują, że mamy z nią do czynienia przede wszystkim w następujących przypadkach: - gdy w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podejmuje stosownych, wskazanych w tym przepisie czynności tj. nie udostępnia informacji w drodze czynności materialno – technicznej, - gdy w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania, gdy wystąpią ku temu przesłanki (vide wyroki z dnia 13 stycznia 2015 r., IV SAB/Gl 165/14, z dnia 25 października 2012 r., II SAB/Kr 122/12, CBOSA). Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych identycznie jak bezczynność w udzieleniu informacji publicznej traktuje się również przedstawienie informacji niepełnej czy nieadekwatnej do treści wniosku (vide wyrok z dnia 10 stycznia 2013 r., II SAB/Sz 51/12, CBOSA), jak też brak jakiegokolwiek odniesienia się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w tym brak zawiadomienia strony wnioskującej – w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i w drodze zwykłego pisma - o tym, że do jej wniosku nie mogą zostać zastosowane przepisy u.d.i.p. (vide wyrok z dnia 11 sierpnia 2015 r., II SAB/Łd 125/15, z dnia 23 września 2014 r., II SAB/Bk 42/14, CBOSA). Reasumując powyższe należy stwierdzić, że sformułowane na podstawie przepisów u.d.i.p. wnioski orzecznictwa wykluczają jako zgodną z prawem, a jednocześnie kwalifikują jako bezczynność sytuację, w której podmiot będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej (podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej) w ogóle się do tego wniosku nie ustosunkowuje, niezależnie od tego, czy kwalifikuje informację o którą wystąpiono jako informację publiczną czy też jako informację inną (nie posiadającą charakteru publicznego). Z opisaną powyżej sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z przesłanych sądowi przez Dyrektora SP ZOZ dokumentów, w okresie od końca kwietnia 2015 r. do dnia 8 lipca 2015 r. wpłynęło od skarżącej kilkanaście wniosków o udostępnienie informacji publicznej, w tym wniosek z dnia [...] czerwca 2015 r., którego dotyczy rozpoznana w niniejszym postępowaniu skarga na bezczynność. Bezsporne jest również, że akurat do tego wniosku organ w żaden sposób się nie ustosunkował tj. z pewnością nie uczynił tego w terminie czternastodniowym wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (który mijał w dniu 25 czerwca 2015 r.), ani później aż do dnia udzielenia odpowiedzi na skargę, która zawiera dodatkowo wskazanie, że kwestie wymienione we wniosku o udostępnienie informacji publicznej "pozostają poza zainteresowaniem podmiotu leczniczego", są informacjami o sprawach prywatnych a więc nie są informacją publiczną i podmiot leczniczy nie posiada obowiązku ich gromadzenia. Także w odpowiedzi na skargę wskazano, że z uwagi na oszczędną gospodarkę finansową "nie na wszystkie pisma udzielane są odpowiedzi". Do dnia wyrokowania żadna ze stron nie poinformowała również sądu, jakoby wniosek z dnia [...] czerwca 2015 r. został przez Dyrektora SP ZOZO załatwiony w sposób formalny. Jak wyżej wskazano, samodzielna ocena podmiotu zapytanego w trybie u.d.i.p. co do tego, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej czy też nie – nie zwalnia go z obowiązku ustosunkowania się do wniosku złożonego w tym trybie. Jeśli zatem Dyrektor SP ZOZ ocenił, że wniosek z dnia [...] czerwca 2015 r. nie dotyczy informacji publicznych, do których udostępnienia jest on zobowiązany w trybie u.d.i.p., to nawet taka ocena (wykluczenie żądanych informacji jako publicznych) nie czyniła dopuszczalnym pozostawienie tego wniosku bez biegu i bez jakiegokolwiek ustosunkowania się do niego. Inaczej rzecz ujmując, a nie przesądzając w tym miejscu charakteru żądanej informacji jako publicznej bądź nie, której to oceny powinien przede wszystkim dokonać podmiot zapytany a którą to ocenę sąd administracyjny może później skontrolować na skutek ewentualnej skargi na bezczynność - jako niezgodne z prawem i wyczerpujące znamiona bezczynności ocenić należy zupełne milczenie i brak reakcji na złożony wniosek. Postępowanie podmiotu zobowiązanego powinno natomiast sprowadzać się do kwalifikacji żądanej informacji jako publicznej i podjęcia czynności następczej, przy czym przy ocenie, że nie jest to informacja publiczna powinien on w drodze pisemnego zawiadomienia poinformować pytającego o wynikach swojej kwalifikacji i o argumentacji, która do tego doprowadziła - w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. To jednak nie nastąpiło. Przedmiotowe zaniechanie wyczerpuje zatem znamiona bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, co uprawniało tutejszy sąd do zobowiązania Dyrektora SP ZOZ do załatwienia wniosku skarżącej Fundacji z dnia [...] czerwca 2015 r. w optymalnym, zdaniem sądu, czternastodniowym terminie do dokonania tej czynności, mając na uwadze konieczność dokonania przez organ oceny żądanej informacji jako publicznej bądź nie (punkt 1 wyroku). W tym też zakresie orzeczono na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. – w brzmieniu tego przepisu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2015 r. (zgodnie z art. 2 wymienionej wyżej ustawy nowelizującej p.p.s.a.). Zauważyć należy, że z uwagi na brzmienie wyżej wymienionego przepisu zmieniającego (art. 2) również i w pozostałym zakresie (w pozostałych punktach wyroku) sąd orzekał na podstawie art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2015 r. Zgodnie z art. 149 § 1 in fine p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skład orzekający w sprawie niniejszej stwierdził w punkcie 2 wyroku, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że czynnikami mogącymi mieć wpływ na ocenę charakteru naruszenia prawa przy bezczynności są: okres oczekiwania podmiotu pytającego na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powody, dla których odpowiedź nie została udzielona, postawa pytanego organu przejawiająca lub nieprzejawiająca dobrej woli załatwienia wniosku, lekceważące lub nie powody niezałatwienia wniosku (vide wyroki z dnia 17 czerwca 2015 r., II SAB/Wa 353/15, z dnia 13 sierpnia 2015 r., II SAB/Bk 36/15, CBOSA). Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej wskazać trzeba, że czternastodniowy termin od daty wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej mijał w dniu 25 czerwca 2014 r. Do tej daty nie tylko nie udzielono odpowiedzi na wniosek, ale też nie poinformowano w jakikolwiek sposób o powodach opóźnienia czy o terminie, w którym wniosek zostanie załatwiony (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). W ogóle zatem nie ustosunkowano się do wniosku, co świadczy o lekceważącym działaniu organu. Nie może tego zaniechania usprawiedliwiać fakt wskazywanej przez organ znacznej ilości wniosków skarżącej wpływających do niego, a dotyczących udostępniania informacji publicznej. Zauważyć należy, że Dyrektor SP ZOZ kieruje jednostką, która wykonuje zadania publiczne w zakresie powszechnego dostępu do opieki zdrowotnej i dysponuje majątkiem publicznym. W tym też zakresie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznych i obowiązują go normy u.d.i.p., które nie różnicują terminów udostępniania informacji publicznej w zależności od ilości wpływających wniosków, ale przewidują dla wszystkich terminy jednolite, zaś w przypadkach przewidywanych opóźnień wskazują w jaki sposób należy o tym informować pytającego. Zatem ilość wpływających wniosków nie może być żadnym usprawiedliwieniem dla milczenia podmiotu zobowiązanego w sprawie niniejszej. Nie może też ujść uwadze, że podmiot zobowiązany nawet po wniesieniu skargi nie ustosunkował się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, mimo że – jak wynika z odpowiedzi na skargę – wypracował odnośnie wniosku własne stanowisk. Stanowisko to (co również wynika z odpowiedzi na skargę) nie wymagało podjęcia szczególnych, czasochłonnych czynności czy działań interpretacyjnych. Mimo to nie zostało ono przedstawione stronie pytającej jako odpowiedź na jej wniosek (jako formalne jego załatwienie poza trybem udzielania odpowiedzi na skargę). Taka postawa powinna się spotkać z krytyczną oceną sądu, wyrażającą się w ocenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględnieniu podlega również wniosek zawarty w skardze o wymierzenie grzywny. Na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. sąd ustalił jej wysokość na kwotę 200 zł, uznając ją za adekwatną (współmierną) do stopnia naruszenia prawa. Zdaniem składu orzekającego wysokość tej grzywny spełni swą rolę represyjną (ukaranie za bezczynność), ale i prewencyjną, mającą na celu uniknięcie w przyszłości milczenia organu w sytuacji wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przy ustalaniu wysokości grzywny sąd uwzględnił również powszechnie znaną, jak też podkreślaną w odpowiedzi na skargę, okoliczność trudnej sytuacji finansowej publicznych szpitali. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. sąd zasądził zwrot kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego.