II OSK 415/16

Dnia 14 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marek Leszczyński Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 1227/14 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1227/14, oddalił skargę J. C. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u J. C. choroby zawodowej w postaci pylicy krzemowej płuc, wymienionej w pozycji 3/1 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1367 z późn. zm., dalej powoływane jako: "rozporządzenie"). Rozstrzygnięcie to oparto na ustaleniu, że wymieniony pracownik co prawda podczas zatrudnienia na stanowisku stolarza był narażony na pyły, jednak dwie uprawnione do diagnostyki chorób zawodowych placówki medyczne nie rozpoznały u niego przedmiotowej choroby. J. C. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, po którego rozpoznaniu [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy szczegółowo przedstawił i ocenił orzeczenia lekarskie obu placówek diagnostycznych konkludując, że według obowiązujących kryteriów diagnostyczno-orzeczniczych lekarze specjaliści nie znaleźli podstaw do rozpoznania u skarżącego pylicy krzemowej. Organ zwrócił uwagę na charakter powoływanej w orzeczeniach lekarskich klasyfikacji radiologicznej pylic Międzynarodowego Biura Pracy, która nie stanowi wiążących reguł, ale umożliwia systematyczny i porównywalny opis radiologicznych zmian w obrębie narządów klatki piersiowej, wywołanych wdychaniem pyłów zwłókniających i jest przeznaczona do oceny radiogramów tylno-przednich klatki piersiowej. W przypadku skarżącego nie stwierdzono zmian radiologicznych upoważniających bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem do rozpoznania pylicy płuc. Organ nie znalazł, więc podstaw do zakwestionowania wskazanych orzeczeń lekarskich. Wyjaśnił także charakter procesu pylicznego, który przebiega powoli i może być diagnozowany nawet długo po ustaniu narażenia zawodowego. Nie jest więc wykluczone wszczęcie ponownego postępowania w razie późniejszego rozpoznania tej choroby. J. C. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając naruszenia art. 6, art. 7, art. 77, art. 84 K.p.a., a także art. 237 § 1 pkt 6 Kodeksu pracy. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wniósł o jej oddalenie. W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że sam fakt występowania czynników szkodliwych na stanowisku pracy nie jest równoznaczny z wystąpieniem choroby zawodowej u pracownika narażonego na dany czynnik. Do stwierdzenia choroby zawodowej nie jest wystarczające wykazanie ekspozycji zawodowej na czynnik wywołujący chorobę, lecz konieczne jest również rozpoznanie choroby zawodowej, zgodnie z regułami zawartymi w rozporządzeniu przez lekarza spełniającego wymagania kwalifikacyjne, zatrudnionego w jednej z uprawnionych jednostek orzeczniczych. Odmowa stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącego wynikała z tego powodu, że nie rozpoznały jej jednostki orzecznicze w toku dwustopniowego postępowania diagnostycznego. Orzeczenia tych jednostek jednoznacznie wskazały, że pylica płuc charakteryzuje się zmianami ogniskowymi w płucach, które to zmiany nie występują u skarżącego. Orzeczenie jednostki II stopnia dokładniej określiło, o jakie zmiany ogniskowe chodzi i stwierdziło, że dotychczas wykonane radiogramy nie wykazały zmian uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc. Orzeczenie to zostało przy tym poprzedzone pobytem szpitalnym, w trakcie którego skarżący był poddany badaniom, a na ich podstawie rozpoznano u niego przewlekłą obturacyjną chorobę płuc i inne schorzenia, nie wymienione w wykazie chorób zawodowych. Okoliczności te wynikają ze znajdującej się w aktach karty wypisowej. Tak więc zgodne i jednoznaczne orzeczenia lekarskie nie dawały organom sanitarnym powodu do uzupełnienia materiału w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia. Organ odwoławczy słusznie przy tym wyjaśnił, że wskazanej w orzeczeniach klasyfikacji Międzynarodowego Biura Pracy nie należy traktować w kategoriach normatywnych, gdyż jest ona używana w procedurze diagnostycznej pomocniczo dla porównawczej oceny badań radiologicznych. Gołosłowne są nadto jej twierdzenia, jakoby w innej "specjalistycznej jednostce pulmonologicznej" wykryto u skarżącego pylicę. Na tę okoliczność nie powoływał się on w toku postępowania administracyjnego. W wywiadzie podczas pobytu w sosnowieckim Instytucie podał jedynie, że od 2013 r. leczy się w poradni chorób płuc. Od takiej poradni pochodzi skierowanie skarżącego na badania w związku z podejrzeniem choroby zawodowej, co nie jest równoznaczne z rozpoznaniem pylicy. Można dodać, że nawet gdyby placówka niewymieniona w rozporządzeniu zdiagnozowała schorzenie ujęte w wykazie chorób zawodowych, to nie mogłoby to stanowić podstawy do stwierdzenia choroby zawodowej przez organ administracji sanitarnej. Ewentualnie wymagałoby to jedynie ustosunkowania się przez kompetentną jednostkę orzeczniczą w treści uzasadnienia orzeczenia lekarskiego, co wskazuje przytoczone w skardze orzecznictwo. Zostało ono jednak wydane na tle odmiennych stanów faktycznych, gdyż w niniejszej sprawie materiał akt administracyjnych nie zawiera innych niż opisane w przedmiotowym orzeczeniu wyników badań. Podnoszenie tej kwestii dopiero w skardze jest zatem spóźnione, zwłaszcza że Sąd wyrokuje na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym i ma możliwość przeprowadzenia tylko dowodów uzupełniających z dokumentów, których skarżący jednak nie zaoferował do chwili zamknięcia rozprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. C., zaskarżając go w całości oraz domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący, na podstawie art.174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz 1369, z późn. zm.) - P.p.s.a., zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało wpływ na wynik postępowania, a to : a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 77 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonych decyzji organu wyrokiem oddalającym skargę, podczas gdy organ naruszył art. 77 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie, między innymi uwzględnienie w prowadzonym postępowaniu ze skutkami wynikającymi z przepisów szczególnych przytoczonych przez Sąd I instancji wyników badań i ustaleń specjalistycznej placówki pulmonologicznej, uniemożliwiające właściwe i obiektywne rozpoznanie sprawy w związku z okolicznościami znanymi organowi, przez co nie rozpoznano u skarżącego choroby zawodowej – pylicy; b) art. 1 § 2 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a polegające na braku kontroli przez sąd I instancji prawidłowości postępowania prowadzonego przez organ, między innymi poprzez niedostrzeżenie braków tego postępowania w postaci uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, który – wobec okoliczności znanych organowi - był niewystarczający do wydania decyzji w sprawie, zatem mamy w sprawie brak kontroli lub kontrolę pozorną; c) art. 141 § 4 P.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu wyroku spójnych i logicznych, wzajemnie niewykluczających się ustaleń, które przemawiają za oddaleniem skargi, zaś zdaniem skarżącego w istotny sposób uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, w sytuacji gdy i skarżący konsekwentnie odnosi się do faktów znanych organowi, co uszło uwadze Sądu pierwszej instancji i co nie znalazło odzwierciedlenia w ustaleniach faktycznych i prawnych tegoż Sądu. Okoliczności znane organowi to dołączona do akt sprawy, już w postępowaniu administracyjnym w I instancji, dokumentacja medyczna skarżącego wraz ze zdjęciem rtg płuc (na wyraźne żądanie tego organu w takiej formie a nie płytki DVD), całkowicie pominięta w postępowaniu administracyjnym, nieskomentowana przez Sąd I instancji, określona mianem "gołosłowna". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że zasadniczo kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Analiza zarzutów skargi prowadzi do konstatacji, że skarżący kasacyjnie nie uprawdopodobnił istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią zaskarżonego wyroku. Chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 2 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. Należy wskazać, że art. 1 P.p.s.a. nie jest podzielony na jednostki redakcyjne. Przepis ten stanowi, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). W rozpoznawanym przypadku nie ma żadnych wątpliwości, że mamy do czynienia ze sprawą sądowoadministracyjną. Biorąc pod uwagę opis zarzutu, sprowadzającego się do, zdaniem skarżącego, braku kontroli prawidłowości postępowania prowadzonego przez organ, można stwierdzić, że autorowi skargi kasacyjnej nie chodziło o art. 1 P.p.s.a., ale o przepis ustawy ustrojowej, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz.446 – dalej P.u.s.a.). Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd, dokonując kontroli legalności działania organów administracji. Wykazując naruszenie tego przepisu strona może też wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji, zgodnie ze swoją właściwością rzeczową i miejscową, dokonał kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Nie ma też żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenę swoją oparł na innym kryterium niż legalność. Także przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. należy traktować, jako przepis ustrojowy. Zakreśla on bowiem właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle powyższych rozważań nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 77 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie, uwzględnienie, w prowadzonym postępowaniu, wyników badań i ustaleń specjalistycznej placówki pulmonologicznej uniemożliwiające właściwe i obiektywne rozpoznanie sprawy w związku z okolicznościami znanymi organowi, przez co nie rozpoznano u skarżącego choroby zawodowej – pylicy. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia wydaje właściwy państwowy inspektor sanitarny na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim, wydanym na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Jak z kolei stanowi § 8 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. Powołane przepisy rozporządzenia precyzują zatem obowiązki organu właściwego w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. Stanowią więc dopełnienie ogólnych norm proceduralnych, zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Jak wynika z przepisów rozporządzenia, orzeczenia lekarskie stanowią, obok karty oceny narażania zawodowego, jeden z najistotniejszych dowodów w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. Orzeczenie lekarskie to dowód w rozumieniu art. 75 K.p.a., mający walor opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 K.p.a. Organy Inspekcji Sanitarnej nie mają zatem podstaw do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennej oceny rozpoznanego u pracownika (byłego pracownika) schorzenia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 2829/13, [w:] CBOSA). Z treści uzasadnienia kontrolowanego wyroku, a także z uzasadnień kontrolowanych decyzji administracyjnych, w żaden sposób nie wynika, że Sąd pierwszej instancji i działające w sprawie organy kierowały się tezą/ustaleniem, w myśl którego rozmiar doznanego uszczerbku na zdrowiu stanowi kryterium dla uznania schorzenia za chorobę zawodową. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na podjęcie przez organy odmiennych rozstrzygnięć, bowiem organ administracji, nie posiada specjalistycznej wiedzy, która niezbędna jest do rozpoznania chorób zawodowych, a wiedzę taką posiadają uprawnione jednostki wydające w tym zakresie stosowne prawem przewidziane orzeczenia lekarskie. Wydane w sprawie orzeczenia - mające charakter opinii biegłych - wymykają się ocenie merytorycznej, diagnostycznej, a podlegają jedynie badaniu pod kątem logiki, spójności oraz prawidłowości uzasadnienia. A w tym zakresie sporządzone na użytek badanej sprawy orzeczenia lekarskie są spójne, jednoznaczne, wyczerpujące i nie budzą one wątpliwości Sądu. W takim przypadku organy inspekcji sanitarnej związane są co do zasady ustaleniami zawartymi w orzeczeniu lekarskim. W każdym razie organy inspekcji sanitarnej nie mogą wydać decyzji stwierdzającej istnienie choroby zawodowej wbrew lub niezgodnie z orzeczeniem lekarskim, jeżeli zostało ono wydane z zachowaniem norm wynikających z rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, nie jest sprzeczne z materiałem dowodowym i nie budzi zastrzeżeń co do rozpoznania choroby. Z kolei orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej jest wiążące dla organów inspekcji sanitarnej i w konsekwencji musi prowadzić do odmowy stwierdzenia choroby. Organ inspekcji sanitarnej jest związany orzeczeniem lekarskim, gdyż jest ono jedynym wiarygodnym środkiem dowodowym służącym stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi ono wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Ponieważ ocena stanu zdrowia skarżącego dokonana przez lekarzy specjalistów doprowadziła do jednoznacznej konstatacji, że nie cierpi on na chorobę zawodową, to wykluczone było dokonywanie przez organy administracji samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennej oceny rozpoznanego u skarżącego schorzenia, czy też gromadzenie i ocena kolejnych dowodów, mających na celu ustalenie, na jaką jednostkę chorobową cierpi skarżący. Orzeczenia jednostek orzeczniczych jednoznacznie wskazały, że pylica płuc charakteryzuje się zmianami ogniskowymi w płucach, które to zmiany nie występują u skarżącego. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że organy administracji podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy sprawy, a także dokonały jego prawidłowej oceny. zarzuty naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. okazały się niezasadne. Za nieusprawiedliwiony należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dopełnił obowiązku wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Natomiast - jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - za pomocą tego zarzutu autor polemizuje w istocie z oceną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do kwestii oceny legalności zaskarżonej decyzji. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd Wojewódzki jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05, LEX nr 488083). Kontrola sądowa została przeprowadzona prawidłowo, a zaskarżony wyrok został uzasadniony zgodnie z wymaganiami art. 141 § 4 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 3