II GSK 2746/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 434/15 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku chorobowego postanawia: uchyla zaskarżone postanowienie i przekazuje sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., postanowieniem objętym skargą kasacyjną, odrzucił skargę K. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2015 r., w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zasiłku chorobowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Ł. (dalej: ZUS), odmówił skarżącej prawa do zasiłku chorobowego za okres od 29-11-2008 r. do 03-03-2009 r. oraz zobowiązał do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku chorobowego wraz z odsetkami. Pismem z dnia 15 grudnia 2014 r. pełnomocnik skarżącej złożył do ZUS wniosek o wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. ZUS orzekł o "braku podstaw do wznowienia postępowania w sprawie oraz stwierdzenia nieważności" i pouczył skarżącą o przysługującym prawie do wniesienia odwołania do Sądu Rejonowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych właściwego według miejsca zamieszkania w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji. Zgodnie z pouczeniem skarżąca złożyła odwołanie do Sądu Rejonowego dla [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń, który postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej i przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. postanowieniem objętym skargą kasacyjną odrzucił skargę. Stwierdził, że co do zasady decyzja wydana przez ZUS w indywidualnej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego. Katalog spraw wymienionych w art. 83 ust. 1 (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1442 ze zm.; dalej: u.s.u.s) ma charakter otwarty. Natomiast przepis art. 83 ust. 4 tej ustawy formułuje katalog zamknięty decyzji, co do których stronie nie przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. W przypadku tych decyzji stronie służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Właściwym do ponownego rozpatrzenia sprawy jest ZUS, który działa w oparciu o przepisy procedury administracyjnej. Natomiast skargę na decyzję wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy rozpoznaje sąd administracyjny. Niewątpliwie, w ocenie Sądu, przepis art. 83 ust. 1 u.s.u.s. jest przepisem ogólnym, natomiast przepis art. 83 ust. 4 jest przepisem szczególnym. Reguły kolizyjne i zasady wykładni systemowej nakazują interpretowanie przepisów szczególnych literalnie lub ścieśniająco. Oznacza to, że zasady szczególne stosuje się wyłącznie do spraw wymienionych w przepisie o charakterze szczególnym i w żadnym wypadku nie należy zastosowania takiego przepisu rozszerzać na przypadki wyraźnie w nim nie wymienione. W sytuacji, gdy przepis ogólny art. 83 ust. 1 ustawy zawiera katalog otwarty decyzji, to wszystkie decyzje nie wymienione wyraźnie w przepisie art. 83 ust. 4 ustawy podlegają regulacji przepisu art. 83 ust. 1 w związku z ust. 2, co oznacza ich zaskarżalność w drodze odwołania do sądu powszechnego. Sądy administracyjne są właściwe do rozpoznania skarg na decyzje wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez ZUS w sprawach przyznania i odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oraz w sprawach umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W tej sprawie skarga dotyczy decyzji ZUS, która wydana została na podstawie art. 61 § 1, art. 145 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.) i zawiera rozstrzygnięcie o braku podstaw do wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do zasiłku chorobowego oraz zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku chorobowego wraz z odsetkami. Zdaniem Sądu sprawa ta bez wątpienia nie należy do spraw wyszczególnionych w art. 83 ust. 4 ustawy, a zatem niedopuszczalna jest tu droga sądowoadministracyjna. Sądy administracyjne w tej sprawie nie są właściwe, gdyż decyzje wydane w jakimkolwiek trybie nadzwyczajnym, które zmierzałyby do wzruszenia lub modyfikacji decyzji ZUS innych niż wymienione art. 83 ust. 4 zd. 1 u.s.u.s. podlegają kontroli właściwych sądów powszechnych wskutek wniesienia odwołania, o jakim mowa w art. 83 ust. 2 tej ustawy. Sąd uznał zatem, że w rozpoznawanej sprawie nie może mieć zastosowania art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm; dalej: p.p.s.a.), nakazujący sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy, w której sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Przepis ten nie obejmuje przypadków, w których stanowisko sądu powszechnego, co do jego niewłaściwości w określonej sprawie, jest oczywiście błędne i gdyby zostało zaakceptowane, prowadziłoby do zmiany ustawowo określonej właściwości sądów administracyjnych. W podstawie prawnej postanowienia Sąd I instancji powołał art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. II Skargę kasacyjną wniosła K. P. zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 58 § 1 poprzez jego zastosowanie; - art. 58 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; - art. 187 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Ł., zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje oraz rozpoznanie sprawy pod nieobecność skarżącej i jej pełnomocnika. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 58 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeśli w tej samej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. W myśl natomiast powołanego w tym przepisie § 1 pkt 1 sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji odrzucając skargę przyjął, że przepis ten "nie obejmuje przypadków, w których stanowisko sądu powszechnego, co do jego niewłaściwości w określonej sprawie, jest oczywiście błędne i gdyby zostało zaakceptowane prowadziłoby do zmiany ustawowo określonej właściwości sądów administracyjnych" Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko Sądu I instancji jest błędne. W ocenie składu orzekającego NSA zarówno art. 58 § 4 p.p.s.a. jak i art. 1991 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 101 ze zm.; dalej: k.p.c.) stanowiący, że sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe, stanowią regulacje prawną w pełni realizującą prawo do sądu określone w art. 45 ust.1 Konstytucji RP. Obie wymienione regulacje gwarantują, że odrzucenie skargi, czy też odrzucenie pozwu odpowiednio przez sąd administracyjny czy też powszechny, z uwagi na przyjęcie braku kognicji nie skutkuje zamknięciem stronie możliwości dochodzenia swoich praw przed sądem. Zarówno art. 58 § 4 p.p.s.a. jak i art. 1991 k.p.c. nie czynią z danej sprawy odpowiednio sprawy administracyjnej czy też cywilnej lecz jako regulacje antykolizyjne służą eliminacji sporów kompetencyjnych. Wnioski z nich wypływające, pokrywają się z tymi, które należy wyprowadzić z art. 365 § 1 k.p.c. i art. 170 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że prawomocne orzeczenie - odpowiednio - sądu powszechnego czy sądu administracyjnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale także wszystkie inne sądy oraz inne organy państwowe. Nie sposób w drodze wykładni zaprezentowanej przez Sąd I instancji przyjąć, że prawomocne orzeczenie sądu wiąże inny sąd jedynie wówczas, gdy nie jest "oczywiście błędne". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie z jasnej treści art. 58 § 4 p.p.s.a. wynika, że jedyną przesłanką ustalenia wystąpienia tej szczególnej podstawy właściwości sądu administracyjnego jest wcześniejsze uznanie się przez sąd powszechny niewłaściwym do rozpoznania sprawy. Przyjęcie, że przepis ten wiąże sąd administracyjny tylko wówczas, gdy sąd powszechny uznał się za niewłaściwy w sprawie, która należy do kognicji sądu administracyjnego czyniłoby zbędną regulacje zawartą w art. 58 § 4 p.p.s.a. Ta sama uwaga obejmuje art. 1991 k.p.c. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 6 października 2010 r. w sprawie II OSK 1912/10 Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, że art. 58 § 4 p.p.s.a. stanowi szczególną podstawę do właściwości sądu administracyjnego, nawet w przypadku, gdy sprawa należy "de facto" do właściwości sądu powszechnego. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni zgadza się z tym stanowiskiem. W piśmiennictwie prezentowane jest pogląd, że postanowienie wydane na podstawie art. 1991 k.p.c. przyznaje w konkretnej sprawie - odpowiednio - sądowi administracyjnemu czy organowi administracji - właściwość do rozstrzygnięcia tej i tylko tej sprawy. Będzie to swojego rodzaju właściwość delegacyjna, stanowiąca jedną z podstaw prawnych rozstrzygnięcia tej sprawy (Wojciech Chróścielewski – Glosa do uchwały NSA z dnia 11 czerwca 2013 r. I OSP 1/13, OSP 2013.12.118). Ten pogląd pozostaje w pełni aktualny w odniesieniu do art.58 § 4 p.p.s.a. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji naruszył art. 58 § 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie. Dodać nadto należy, że do odrzucenia skargi doszło w sytuacji, gdy sąd powszechny nie odrzucił pozwu, lecz uznając się za niewłaściwy przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. Istotne dla dalszych rozważań jest to, że sąd przekazujący sprawę orzekał w oparciu o regulacje zawarte w Dziale III Kodeksu postępowania cywilnego – Postępowanie w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych. W myśl art. 464 § 1 k.p.c. odrzucenie pozwu nie może nastąpić z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, gdy do rozpoznania sprawy właściwy jest inny organ. W tym wypadku sąd przekaże mu sprawę. Zgodnie natomiast z art. 464 § 2 k.p.c. wniesienie do sądu pozwu, przekazanego następnie stosownie do paragrafu poprzedzającego, wywołuje skutki, jakie ustawa wiąże z wytoczeniem powództwa. W piśmiennictwie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że mimo, że w art. 464 § 1 k.p.c. mowa jest o "innym organie" w pojęciu tym mieści się także inny sąd (A. Zieliński: Prawo do sądu a struktura sądownictwa, "Państwo i Prawo" 2003, z. 4, s. 29, także post. SN z 12 grudnia 1999 r. I PKN 63/99, OSNP 2000, z. 4, p. 391). W takim wypadku, jak miało to miejsce w tej sprawie, sąd przekaże mu sprawę. W glosie do postanowienia WSA w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2005 r. sygn. akt IV SAB/Gl 23/04 Barbara Adamiak omówiła różnicę pomiędzy odrzuceniem pozwu w oparciu o art. 1991 k.p.c., a postanowieniem wydanym na podstawie art. 464 k.p.c. wskazując m.in., że "postanowienie o przekazaniu sprawy na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. tym różni się od postanowienia o odrzuceniu pozwu, że wiąże sąd administracyjny nie tylko w zakresie właściwości (art. 58 § 4 p.p.s.a.), ale w zakresie obowiązku rozpoznania sprawy niezależnie od wystąpienia przesłanek innych dopuszczalności skargi. Postępowanie sądowoadministracyjne jest kontynuacją rozpoznania sprawy przekazanej postanowieniem sądu powszechnego". W skardze kasacyjnej oprócz zarzutu naruszenia art. 58 § 4 p.p.s.a. postawiono nadto zarzuty naruszenia art. 58 § 1 p.p.s.a. i art. 187 p.p.s.a., ale wobec braku jakiegokolwiek nawiązania do nich w uzasadnieniu środka odwoławczego nie poddają się one kontroli merytorycznej. Odnosząc się natomiast do wniosku pełnomocnika strony skarżącej obejmującego zasądzenie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że orzekanie o zwrocie kosztów między stronami w zależności od wyniku procesu ma zasięg ograniczony do przypadków wskazanych w art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują, Przedmiotem skargi kasacyjnej nie był wszak wyrok Sądu I instancji oddalający skargę, lecz postanowienie o jej odrzuceniu. W uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 skład siedmiu sędziów NSA przyjął, że przepisy art. 203 p.p.s.a. i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.