II SAB/Lu 76/15

Sygn. [...] II SAB/Lu 76/15 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2015 r. przesłanym pocztą elektroniczną na adres Wydziału Planowania Urzędu Miasta L., w związku z przystąpieniem do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. – cześć II w rejonie ulic B., B. i S., A. G. wystąpiła w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie treści pisma otrzymanego przez Wydział Planowania w dniu 28 sierpnia 2014 r. od Wydziału Oświaty i Wychowania Urzędu Miasta L. w odpowiedzi na zapytanie Wydziału Planowania o zasadność rezerwacji analizowanego terenu dla potrzeb miasta i dzielnicy w zakresie oświaty, odpowiedzi na pytanie, czy w toku procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. – część II w rejonie ulicy B. Wydział Planowania wystąpił do Wydziału Oświaty i Wychowania Urzędu Miasta L. z analogicznym zapytaniem, jeżeli zaś zapytanie zostało złożone przesłania treści otrzymanej na nie odpowiedzi. Jeżeli zaś zapytanie nie zostało złożone wnioskodawczyni wystąpiła o wyjaśnienie przyczyny tego. Ponadto wystąpiła o udostępnienie wszelkich materiałów dotyczących planowanej szkoły przy ul. [...] (inwestycji na działkach nr [...], [...] obręb 70 arkusz 4), w szczególności programu użytkowego. Zgodnie z wnioskiem żądane dokumenty oraz odpowiedź na zadane pytanie organ miał przesłać na podany we wniosku adres poczty elektronicznej wnioskodawczyni. Pismem z dnia 28 kwietnia 2015 r. Dyrektor Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. wyjaśnił, że w toku procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. – część II w rejonie ul. [...] nie występował z zapytaniem do Wydziału Oświaty i Wychowania Urzędu Miasta L., gdyż zakładana zmiana tego planu polega na rozszerzeniu zakresu dopuszczalnych funkcji usług publicznych, a zatem w planie przewiduje się również obszar pod realizację obiektów oświatowych. Organ podkreślił, że nieruchomości zlokalizowane w obszarze ulic – B. – S. stanowią w większości własność prywatną. Poinformowano też wnioskodawczynię, że program użytkowy dotyczący szkoły planowanej przy ul. [...] stanowi jedynie materiał roboczy i służy wyłącznie do użytku wewnętrznego, w związku z czym obecnie nie stanowi informacji publicznej. Wraz z pismem wnioskodawczyni przesłano pismo otrzymane przez Wydział Planowania w dniu 28 sierpnia 2014 r. od Wydziału Oświaty i Wychowania Urzędu Miasta L. w odpowiedzi na zapytanie o zasadność rezerwacji analizowanego terenu dla potrzeb miasta i dzielnicy w zakresie oświaty. W tym stanie sprawy A. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. w sprawie rozpatrzenia pkt. 3 jej wniosku z dnia 21 kwietnia 2015 r. dotyczącego udostępnienia wszelkich materiałów dotyczących planowanej szkoły przy ul. [...] (inwestycji na działkach nr [...], [...] obręb 70 arkusz 4), w szczególności programu użytkowego. W uzasadnieniu skargi przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i podkreśliła, że program użytkowy planowanej szkoły przy ul. [...] istnieje i stanowi źródło informacji udzielanych przez Wydział Planowania. Na dowód czego do skargi dołączono odpowiedź Prezydenta Miasta z dnia 24 czerwca 2014 r. udzieloną na interpelację radnego z dnia 6 czerwca 2014 r. W opinii skarżącej Wydział Planowania nie przekazując na wniosek z dnia 21 kwietnia 2015 r. programu użytkowego oraz nie odnosząc się w jakikolwiek sposób do żądania nadesłania wszelkich materiałów dotyczących planowanej szkoły przy ul. [...] pozostał w tym zakresie w bezczynności. Nie załatwił bowiem sprawy w terminie przewidzianym przepisami prawa, nie wydał decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej, ani nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Z tych powodów A. G. sprawę uznała za zasadną. W odpowiedzi na skargę Gmina L. wnosząc o jej oddalenie, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie podniosła, że program użytkowy planowanej szkoły przy ul. [...] nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowi on bowiem materiał roboczy, dokumentujący jedynie sferę faktów i pozbawiony jest waloru oficjalności. Odnosząc się zaś do żądania udostępnienia wszelkich materiałów dotyczących planowanej szkoły przy ul. [...] wyjaśniono, że organ nie był w posiadaniu takich materiałów. W takiej sytuacji organ nie wydaje decyzji odmownej, ale powiadamia wnioskodawcę na piśmie o tym, że nie posiada żądanych informacji bądź, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną. Takie pismo zostało skierowane do skarżącej w dniu 28 kwietnia 2015 r. Mając zaś na uwadze to, że termin do udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia 21 kwietnia 2015 r. mijał, stosownie do unormowania art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w dniu 4 maja 2015 r. a odpowiedź na wniosek przesłano skarżącej w dniu 28 kwietnia 2015 r. przyjąć należy, iż w sprawnie nie można mówić o bezczynności organu. Z tych względów zasadny jest wniosek o oddalenie skargi. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę A. G. w piśmie z dnia 10 czerwca 2015 r. stwierdziła między innymi, że prawdopodobnie treść programu użytkowego budowy planowanej szkoły zawiera dwa typy informacji a mianowicie informacje niezmienne to jest dane demograficzne, związane z przewidywaną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego intensywną zabudowę mieszkaniową dla okolic ul. [...] i założeniami dla szkół o określonym potencjale demograficznym dotyczące ilości klas, powierzchni boisk oraz informacje zmienne. Jej intencją było. zapoznanie się przede wszystkim z informacjami niezmiennymi zaś z informacjami zmiennymi w stanie na dzień udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca zauważyła też, że organ udzielając odpowiedzi na interpelacje radnego nie użył sformułowania "wg stanu na dzień X program użytkowy przewiduje...", co wskazywałoby na otwarty charakter zawartych w nim ustaleń. Użyte zaś w odpowiedzi na interpelacje sformułowanie wskazuje, że program użytkowy dotyczący planowanej szkoły przy ul. [...] zawiera konkretne ustalenia. Program użytkowy nie stanowi informacji tajnej, nie zawiera danych osobowych, nie ma zatem przeszkód, aby mógłby być udostępniony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnieniu w trybie tej ustawy podlegają wszak również informacje o zasadach funkcjonowania organów, w tym sposobów stanowienia aktów prawnych. Ponadto skarżąca zauważyła, że Gmina L. od września 2014 r. jest właścicielem terenów, na których ma powstać szkoła, w związku z czym należałoby uznać, że prace w zakresie programu użytkowego są zaawansowane. Z tych powodów skarżąca podtrzymała żądania skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: A. G. kierując wniosek z dnia 21 kwietnia 2015 r. do Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. w istocie skierowała go do Prezydenta Miasta. Wynika to z brzmienia art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) w zw. z art. 11a ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie z nim prezydent wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy (miasta). Urząd gminy (miasta) jest bowiem jednostką organizacyjną gminy zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną prezydenta miasta. Urząd gminy (miasta) nie wykonuje więc jakichkolwiek kompetencji prezydenta wynikających z ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że urząd gminy jedynie od strony technicznej i administracyjnej zapewnia prawidłowe wykonywanie powierzonych prezydentowi kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3045/12 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Żądając więc udzielenia informacji publicznej z Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. skarżąca zażądała jej w istocie od Prezydentami Miasta. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014, poz. 782), dalej "u.d.i.p.", obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz treści art. 26 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie ulega wątpliwości, że prezydent miasta jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji, mających charakter informacji publicznej, będących w jego posiadaniu. Jak stanowi bowiem powołany przepis ustawy o samorządzie gminnym w miastach powyżej 100.000 mieszkańców organem wykonawczym (rady miasta) jest prezydent miasta. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej - załatwiając wniosek w tym przedmiocie – ma do wyboru jedno z następujących rozwiązań. Po pierwsze, uwzględniając wniosek, udziela żądanej informacji w formie czynności materialno - technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Po drugie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w określonym terminie, bądź nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie - również w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 , art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia o nowym terminie albo innym sposobie udostępnienia informacji wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Po trzecie, wydaje decyzję odmowną w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna nie może być udzielona ze względu na ograniczenia przewidziane w art. 5 u.d.i.p., w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podmiot może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ze względu na niewskazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1) po uprzednim wezwaniu do przedstawienia wskazanego interesu. Zarówno odmowa udzielenia informacji publicznej, jak i umorzenie postępowania toczącego się w tym przedmiocie może nastąpić jedynie w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Wreszcie po czwarte, gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy , bądź gdy organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ nie wydaje decyzji odmownej, ale powiadamia wnioskodawcę na piśmie (w formie zawiadomienia, odpowiedzi) o tym fakcie. Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że z bezczynnością dotyczącą udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 ustawy (14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i w art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) powyższych czynności. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy nie można stwierdzić, aby Prezydent Miasta pozostawał w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącą w punkcie 3 jej wniosku z dnia 21 kwietnia 2015 r. Zasadne jest bowiem stanowisko organu administracji, że na etapie planowania inwestycji program użytkowy nie stanowi informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W jej art. 6 ust. 1 ustawodawca zawarł katalog informacji, które stanowią informację publiczną. Wyliczenie to nie jest wyczerpujące, na co wskazuje użyty w tym przepisie zwrot – "w szczególności". Na tle art. 6 ust. 1 można jednak sformułować twierdzenie, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1. W myśl § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu , Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462) program użytkowy obiektu budowlanego stanowi element opisu technicznego będącego częścią składową projektu architektoniczna – budowlanego. Projekt budowlany podlegający zatwierdzeniu decyzją organu budowlanego stanowi zaś informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy. Przy czym projekt budowlany powinien być wykonany, a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, także sprawdzony, przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenia zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). Zatem ujawnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega jedynie program użytkowy stanowiący część przygotowanego projektu budowlanego i sporządzony lub sprawdzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenia zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Nie podlega zaś ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jako program użytkowy dokument o charakterze koncepcyjnym, sporządzony przez przyszłego inwestora w celu ustalenia sposobu zagospodarowania nieruchomości. Ma on bowiem wówczas charakter dokumentu wewnętrznego. Sądy administracyjne wielokrotnie dawały natomiast wyraz stanowisku, że nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informacje publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają zatem udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają też opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym ( np. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 666/12, dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10 i 27 stycznia 2012 r. I OSK 2130/11 opubl. w CBOSA). Powyższe stanowisko potwierdza również wyrok NSA z 14 września 2012 r. ( I OSK 1203/12 opubl. w CBOSA ) w którego uzasadnieniu wskazano, że "od dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, odróżnia się dokumenty wewnętrzne, służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty te służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej". Bez wpływu na taka ocenę jest eksponowany przez skarżącą fakt udzielania w oparciu o program użytkowy informacji radnym. Tym bowiem na mocy art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje prawo do kontrolowania prac organu wykonawczego gminy, czyli wójta bądź prezydenta bez względu na stadium ich zaawansowania. Ponadto sąd w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażany w literaturze przedmiotu zgodnie, z którym organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów, czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań. Dlatego też należy uznać, że o ile program użytkowy nie jest częścią projektu budowlanego i nie jest wyrazem oficjalnego stanowiska inwestora, a nadto nie został włączony do akt konkretnej sprawy, nie można uznać, że stanowi on informację publiczną. Organ administracji informując o tym skarżącą w piśmie wysłanym w dniu 28 kwietnia 2014 r. nie pozostawał zatem w bezczynności, skoro wniosek skarżącej o udzielenie informacji publicznej otrzymał w dniu 21 kwietnia 2015 r. Odnosząc się do programu użytkowego organ administracji w istocie odniósł się co do całości żądania skarżącej zawartego w punkcie trzecim jej wniosku. Zażądano w nim bowiem udostępnienia wszelkich materiałów dotyczących planowanej szkoły przy ul. [...], a w szczególności programu użytkowego. Skoro zaś organ ustosunkował się co do żądania udostępniania programu użytkowego a nie odniósł się co do innych materiałów, to wnioskować należy, że żadnych innych materiałów dotyczących tej inwestycji nie posiadał, co potwierdził w odpowiedzi na skargę. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.