II OSK 2956/15

Dnia 1 sierpnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1041/15 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1041/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w Warszawie (Stowarzyszenie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w Warszawie z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, w pkt I. uchylił zaskarżone postanowienie, w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak ustalił to sąd wojewódzki [...] wniosło o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji garażu i parkingów samochodowych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha w ramach budowy budynku biurowo - usługowego z parkingami na działce ew. nr [...] przy ul. [...] w Dzielnicy Ochota w Warszawie. Stowarzyszenie [...] w piśmie, które wpłynęło do organu w dniu 18 marca 2014 r., podało że działa w interesie publicznym na rzecz ochrony środowiska i zdrowia ludzi; w zasięgu lokalizacji przedmiotowej inwestycji zbiegają się dwa korytarze regeneracji i wymiany powietrza, jest to teren "wrażliwy", odpowiedzialny za kształtowanie cech miejskiego bioklimatu; szczególnie ostrożnie należy podejść do kwestii intensywności planowanej zabudowy i mieć na względzie pozostawienie możliwie jak najwięcej otwartego charakteru działki. Zasadnym jest wnioskowanie, aby planowana zabudowa wysoka była skoncentrowana przy samej ul. [...]. Natomiast w głębi działki należy lokalizować wolnostojące budynki niskie wraz z co najmniej 50 % udziałem zieleni niskiej. Planowana wysoka intensywna zabudowa sprzyjać będzie generacji nowej bariery termicznej i mechanicznej dla przepływu mas powietrza. Obecnie na terenie tym występuje zabudowa wolnostojąca niska z dużym udziałem zieleni. Następnie we wniosku, który wpłynął do organu 6 sierpnia 2014 r. wraz z załącznikami, Stowarzyszenie podało że zgłasza swój udział w sprawie w myśl art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., K.p.a.). Uzasadniono go realizacją celów statutowych (ochrona środowiska i zdrowia ludzi) oraz interesem społecznym (ochrona środowiska w inwestowaniu, monitorowanie jakości dokumentacji środowiskowej oraz wiedza uzupełniająca zmierzająca do optymalizacji oceny wpływu inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi). Wskazano, że przedmiotowe postępowanie dotyczy środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji, czyli bada i ocenia kolizje danej inwestycji ze specyficznymi uwarunkowaniami ekologicznymi występującymi w danej lokalizacji oraz ustala czy w świetle wymogów prawnych i merytorycznych dopuszczalna jest realizacja danego projektu. Taką właśnie specyfiką jest w tym przypadku kolizja zaproponowanego przez inwestora projektu z miejską funkcją ochronną regeneracji i wymiany powietrza (o czym była mowa w piśmie z 18 marca 2014 r.). Udział wnioskującego w postępowaniu uznano za zasadny właśnie ze względu na społeczne dobro w postaci ochrony w/w funkcji ochronno – regeneracyjnej i wymiany powietrza. Celem ochrony jest utrzymanie w mieście prawidłowych warunków ekologicznych i zdrowotnych, co bezpośrednio służy dobru mieszkańców Warszawy. W tym względzie Stowarzyszenie także wnosiło o wzięcie pod uwagę argumentów podanych w pierwszym wniosku z 18 marca 2014 r. Jak dalej w kontrolowanym obecnie wyroku wskazano, Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. odmówił Stowarzyszeniu [...] udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Zdaniem organu I instancji wnioskodawca nie wykazał interesu społecznego, jako że w swoim wniosku powołał się tylko na ochronę miejskiej funkcji regeneracji i wymiany powietrza. Tymczasem przedmiotowe przedsięwzięcie jest usytuowane na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mogący m. in. ustalać zasięg korytarza wymiany powietrza. Ponadto według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, jako dokumentu kreującego politykę przestrzenną i wiążącego organ przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, teren, na którym planuje się realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, nie znajduje się w granicach obszarów wyróżnionych w Systemie Przyrodniczym Warszawy jako korytarze wymiany powietrza. W związku z powyższym powołanie się przez Stowarzyszenie na interes społeczny rozumiany jako ochrona "miejskiej funkcji ochronnej regeneracji i wymiany powietrza" wydaje się być niezasadne. Na powyższe postanowienie Stowarzyszenie wniosło zażalenie, w którym podniosło, że winno być dopuszczone do udziału w postępowaniu z uwagi na charakter prowadzonej działalności i postrzegane w roli rzecznika interesu społecznego polegającego na ochronie miejskiej funkcji regeneracji i wymiany powietrza. SKO w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z [...] września 2014 r. W ocenie organu odwoławczego argumentacja Stowarzyszenia przedstawiona we wniosku, jak również w zażaleniu, nie uzasadnia dopuszczenia go do udziału w postępowaniu administracyjnym. Stowarzyszenie w sposób ogólny powołuje się na zasady ochrony środowiska, wskazując na konieczność ochrony dobra społecznego w postaci ochrony regeneracji i wymiany powietrza, które służy dobru mieszkańców Warszawy. Stowarzyszenie nie wskazuje jaki interes społeczny mógłby podlegać ochronie w tym postępowaniu, jak również, w jaki sposób planowana inwestycja mogłaby negatywnie wpłynąć na środowisko. Stowarzyszenie [...] z/s w Warszawie w skardze na postanowienie SKO w Warszawie z dnia [...] lutego 2015 r. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2014 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Według skarżącego w sprawie istnieją główne kryteria istnienia interesu społecznego przemawiającego za jego udziałem w postępowaniu, czyli wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegające ochronie w danym postępowaniu administracyjnym, m. in. ochrona zdrowia i przyrody, co szczegółowo zostało opisane w pismach Stowarzyszenia złożonych w postępowaniu administracyjnym wraz z innymi dokumentami. Skarżące Stowarzyszenie wskazało, że Kolegium nie odniosło się do przywołanych przez Stowarzyszenie judykatów, mimo, że fakt ten dostrzegło. SKO w Warszawie – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględniając skargę uchylił zaskarżone postanowienie. W motywach tego wyroku stwierdzono, że Kolegium nie rozważyło w dostateczny sposób spełnienia przez Stowarzyszenie warunku dopuszczalności Stowarzyszenia na zasadzie art. 31 § 1 K.p.a., czyli – czy za jego udziałem w sprawie przemawia interes społeczny. Dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania – art. 138 § 1 pkt 1 i art. 15, art., 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA w Warszawie przywołał treść art. 31 § 1 K.p.a. oraz dokonał jego egzegezy, przyjmując iż niewątpliwe było spełnienie pierwszej z przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu – ziszczenie się celu statutowego tej organizacji, gdy idzie o przedmiot sprawy administracyjnej. Wskazano, że nie istnieje stały wzorzec ani reguła pozwalająca na stwierdzenie czy istnieje druga z koniecznych przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej – interes społeczny. W ocenie sądu a quo Kolegium nie rozważyło w dostateczny sposób tej kwestii, podzielając w tej materii stanowisko Prezydenta m. st. Warszawy. Nadto – w ocenie WSA w Warszawie – Kolegium nie ustosunkowało się do twierdzenia organu I instancji, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest usytuowane na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mogący m. in. ustalać zasięg korytarza wymiany powietrza. Ponadto sąd wojewódzki zauważył, że według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, jako dokumentu kreującego politykę przestrzenną i wiążącego organ przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, teren, na którym planuje się realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, nie znajduje się w granicach obszarów wyróżnionych w Systemie Przyrodniczym Warszawy jako korytarze wymiany powietrza". Tymczasem w ocenie tegoż sądu ustosunkowanie się do tej argumentacji organu I instancji, w sytuacji, gdy odnosiła się do korytarza regeneracji i wymiany powietrza, w tym i wnioskowanego udziału Stowarzyszenia w postępowaniu ze względu na potrzebę ochrony "miejskiej funkcji ochronnej regeneracji i wymiany powietrza" było niezbędne do przekonywującego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Dodatkowo nie wyjaśniono należycie i przekonująco motywów zaskarżonego postanowienia. W wytycznych zawartych w wyroku zobowiązano organ II instancji do ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem zawartych w nim wywodów, dokonania szczegółowej analizy, omówienia i oceny wniosku skarżącego Stowarzyszenia, pisma wniesionego w toku wraz z ich załącznikami, w konsekwencji prowadzących do wykazania spełniania bądź niespełnienia przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a. Skargą kasacyjną Kolegium zaskarżono powyższy wyrok w całości. Stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., Ppsa) zarzucono wydanie wyroku z naruszeniem przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że Kolegium naruszyło przy jej rozpatrywaniu wymienione przepisy i nie poprzedziło wydania uchylonego postanowienia zebraniem i rzetelną oceną materiału dowodowego, w zakresie niezbędnym do wykazania odmowy Stowarzyszeniu [...] udziału na prawach strony w postępowaniu, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 31 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że Kolegium nie rozważyło w sposób dostateczny spełnienia wszystkich warunków dopuszczalności Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 124, 11 i 126 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na błędnym uznaniu, że uzasadnienie postanowienia Kolegium, utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawa Nr [...] z dnia [...] września 2014 r., nie spełniało wymagań określonych w ww. przepisach oraz nieprawidłowym uznaniu, że ewentualne naruszenie w ww. zakresie – gdyby faktycznie do niego doszło – mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, art. 141 § 4 Ppsa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie, w jaki sposób okoliczności przywołane jako przyczyna uchylenia zaskarżonego postanowienia mogłyby wpłynąć na wynik sprawy, jak również nie wykazanie, iż rzekome naruszenia prawa, do jakich miało dojść przy wydawaniu rzeczonego postanowienia, miały lub mogły mieć wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie od strony skarżącej na rzecz tego organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego - w szczególności wpisu od skargi kasacyjnej - według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 Ppsa oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej wywodzono, że Kolegium – wbrew stanowisku prezentowanemu w zaskarżonym wyroku – przeprowadziło wnikliwą analizę przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w kontekście wniosku Stowarzyszenia o dopuszczeniu go do udziału w postępowaniu. Powoływanie się na ogólnikowe wartości we wniosku Stowarzyszenia, takie jak ochrona strefy regeneracji i wymiany powietrza nie dawało podstaw do wyprowadzania wniosku o ziszczeniu się przesłanki interesu społecznego. Ponadto dokumenty, na które powoływano się we wniosku o dopuszczenie do udziału nie wskazywać miały na zaistnienie interesu społecznego w tej konkretnej sytuacji. Sąd pierwszej instancji błędnie zarzucił Kolegium naruszenie przepisów Kodeksu w zakresie braku oceny zgromadzonego materiału dowodowego, jak również w aspekcie wadliwości uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wyrok zapadł także – w ocenie Kolegium – z rażącym naruszeniem przepisu art. 141 § 4 Ppsa, skoro brak ma być w istocie wytycznych zawierających wskazania co do dalszego postępowania. Sąd wojewódzki miał nie wykazać ani nawet uprawdopodobnić, że wskazane przez niego okoliczności mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie określił, na czym powinno polegać prawidłowego przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz nie wskazał jakie czynności należy przeprowadzić w tym zakresie. Zalecenia sądu pierwszej instancji można zatem sprowadzić do zobowiązania organu do ponownej analizy materiału dowodowego w zakresie, jaki już został przez organ przeprowadzony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). A. Nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Zgodnie z cyt. przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie kwestionowanego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Rozważania prawne są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania sądu pierwszej instancji. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. B. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (jak to wynika z przepisu art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1620/10, CBOSA). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej sąd wojewódzki w poprawny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że kwestionowany wyrok nie zawiera wytycznych, znajdują się one na s. 9-10 uzasadnienia. Brak aprobaty dla stanowiska sądu wojewódzkiego w odniesieniu do – zdaniem Kolegium – niedostatku analizy zebranego materiału dowodowego, czy też konieczność dokonania powtórnej, pogłębionej analizy i oceny wniosku Stowarzyszenia oraz dokumentów stanowiących załączniki do pism wnioskującej organizacji, brak nakazu wykonania oznaczonych, innych czynności przez Kolegium, nie oznaczają iż doszło w sprawie do "oczywistego i rażącego" naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Te okoliczności wskazują, że – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej – motywy wyroku sądu pierwszej instancji są zrozumiałe, poddają się kontroli, a sąd nie uchybił przepisowi art. 141 § 4 Ppsa w stopniu, który nakazywałby uznanie zarzutu jego naruszenia za usprawiedliwiony. C. Za uzasadniony uznać wypadnie zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 i 126 K.p.a., jeśli idzie o stwierdzenie sądu wojewódzkiego, jakoby uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odpowiadało wymogom wskazanych przepisów. Kolegium poprawnie pod względem formalnym wyjaśniło motywy swego rozstrzygnięcia utrzymując w mocy odmowę dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera zarówno uzasadnienie pod względem faktycznym, jak i prawnym, jednoznacznie z niego wynika, z jakich względów organ II instancji podzielił stanowisko Prezydenta m. st. Warszawy o braku interesu społecznego w dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Nie można było przeto skutecznie czynić zarzutu naruszenia wskazanych przepisów. Ich naruszenie przez sąd pierwszej instancji nie prowadzi jednak do uwzględnienia skargi organu zażaleniowego, albowiem – jak to uprzednio już wskazano – Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Tak jest w przedmiotowej sprawie. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 124 K.p.a., to zauważyć wypadnie, że zbudowany jest on z dwóch paragrafów, ze skargi kasacyjnej nie wynika zaś precyzyjnie którego z tych przepisów dotyczy sformułowany zarzut kasacyjny, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że taki zarzut nie poddaje się kontroli. D. Za chybione z kolei przyjdzie uznać zarzuty dotyczące naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 31 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania (pkt 1) lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli uzasadnione jest to celem statutowym tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (pkt 2). Powyższe dwie przesłanki muszą być spełnione łącznie. To ostatnie pojęcie nie ma ustawowej definicji legalnej, a ponadto jest pojęciem nieostrym (niedookreślonym). Z tej przyczyny właściwy organ prowadzący postępowanie winien dokonać w oznaczonym stanie faktycznym sprawy prawidłowej wykładni art. 31 § 1 K.p.a., co do oceny celowości dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu. W przedmiotowej sprawie nie budziło wątpliwości orzekających organów, ani sądu pierwszej instancji, że Stowarzyszenie spełniało pierwszą z przesłanek dopuszczenia, zawartą w art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. Kwestyjna była za to ocena ziszczenia się interesu społecznego w dopuszczeniu tego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W orzecznictwie wskazuje się, że kryterium interesu społecznego stanowi wyrażenie niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Z tego względu przesłanka ta wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) interes społeczny jest nakazem poszukiwania złotego środka między dwiema konkurującymi zasadami naczelnymi postępowania administracyjnego: prawdy materialnej i szybkości (ekonomii) postępowania administracyjnego. Dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenia quasi-kontradyktoryjności czyli sporu między wnioskodawcą żądającym od organu administracyjnego decyzji − z jednej strony oraz organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego − z drugiej strony. Stąd też dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym musi zostać poprzedzone oceną organu administracji publicznej, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., II OSK 2635/14, CBOSA.nsa.gov.pl). W ocenie orzekającego Sądu postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia [...] z/s w Warszawie do udziału w postępowaniu na prawach strony, zapadło bez należytego rozważenia okoliczności niniejszej sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia. Istotnie, w ślad za stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu Kolegium, zgodzić się wypadnie, że Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich orzeczeniach podnosił, iż składając wniosek w trybie art. 31 K.p.a. nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się np. na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie istotnie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu, w którym tego typu wartości są przedmiotem rozstrzygnięć organów administracyjnych. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć. W niniejszej jednak sprawie Stowarzyszenie [...] podało okoliczności, mające jego zdaniem przemawiać za tym, że mogą wystąpić negatywne oddziaływania inwestycji na środowisko. Stowarzyszenie wskazywało jednak dlaczego jego zdaniem może dojść do takich negatywnych oddziaływań inwestycji na środowisko – powołało się na określone okoliczności faktyczne dotyczące przedmiotowej inwestycji. W grę wchodzi bowiem zrealizowanie kilku wysokich budynków w miejscu dotychczas istniejącej niskiej zabudowy, a ponadto zrealizowanie kilkuset miejsc postojowych dla pojazdów. Sąd w tym składzie nie podziela stanowiska Kolegium zawartego w zaskarżonym postanowieniu, że potrzeba ochrony strefy regeneracji i wymiany powietrza to "ogólnikowe wartości" (s. 4 zaskarżonego postanowienia). Jak wynika z Raportu rocznego za 2015 rok oceny jakości powietrza w województwie mazowieckim sporządzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Warszawie, Warszawa kwiecień 2016, (dostępny http://wios.warszawa.pl/pl/publikacje-wios/publikacje/1189,Roczna-Ocena-Jakosci-Powietrza-w-wojewodztwie-mazowieckim-Raport-za-rok-2015.html) jednym z warunków meteorologicznych analizowanych pod kątem oceny jakości powietrza był wiatr (por. s. 13-15 Raportu). Oceniając cel oceny jakości powietrza w postaci ochrony zdrowia, w powyższym Raporcie stwierdzono m. in., że aglomeracja warszawska otrzymała klasę C ze względu na wysoki poziom stężenia dwutlenku siarki, eksponując że przy głównych drogach komunikacyjnych w Warszawie występuje problem dużego stężenia powyższej substancji. Aglomerację tę zaliczono również do strefy C w odniesieniu do takich substancji jak: pył zawieszony PM 10, pył zawieszony PM 2,5, benzoapiren (s. 38 Raportu). W konkluzjach Raportu wywodzono m. in., że 40 % mieszkańców Mazowsza, w tym w szczególności Warszawy, narażonych było na przekroczenie dopuszczalnego poziomu stężenia pyłu PM10, eksponowano problem przekraczania dopuszczalnego poziomu stężenia średniorocznego tlenku azotu w odniesieniu do głównych warszawskich ulic (s. 56-57 Raportu). Dla Sądu powszechnie wiadomym jest występowanie w Warszawie zjawiska tzw. smogu, zwłaszcza w okresie zimowym (vide okres zimy z lat 2016-2017), do czego przyczynia się obok używania określonych surowców energetycznych dla celów grzewczych także natężenie ruchu pojazdów silnikowych, co często prowadzi nawet np. do tzw. alarmów smogowych, udostępniania komunikacji miejskiej z darmo w celu nie korzystania z pojazdów silnikowych. Te aspekty w odniesieniu do potrzeby monitorowania ochrony strefy regeneracji i wymiany powietrza trudno byłoby nazywać ogólnikowymi, ocena zaistnienia interesu społecznego na rzecz uwzględnienia wniosku Stowarzyszenia winna je obejmować. Należało także mieć na względzie i to, że w myśl art. 86 Konstytucji RP każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska, z przepisów Konstytucji RP wynika ponadto iż Rzeczpospolita zapewnia wolność działania stowarzyszeń. W tym kontekście wykluczenie przez SKO w Warszawie, aby z dokumentów analizowanych przez Prezydenta m. st. Warszawy nie wynikały bezpośrednio zagrożenia dotyczące kwestii napowietrzania miasta Warszawy biorąc pod uwagę lokalizację inwestycji, nie stanowiło – jak słusznie to uznał sąd wojewódzki – przekonującego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w kontekście zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji wydanie przez organ zażaleniowy postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowiło istotnie naruszenie wskazanej wyżej normy prawnej co − tym samym − czyni niezasadnym zarzut wskazany powyżej w skardze kasacyjnej. E. Z tych względów i na podstawie art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.