II SAB/Łd 134/15

Dnia 8 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2015 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wniosku dotyczącego legalności i prawidłowości wybudowania i użytkowania sieci kanalizacyjnej 1. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w przedmiocie legalności sieci kanalizacyjnej zrealizowanej na działkach nr 340/43 i 643 w B. przy ulicy A 2, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 1000 (jednego tysiąca) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 500 (pięćset) złotych w związku z uwzględnieniem skargi; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 196,95 (sto dziewięćdziesiąt sześć i 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS S. M., za pośrednictwem organu administracji, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności i prawidłowości wybudowania i użytkowania sieci kanalizacyjnej, posadowionej na działkach nr 340/43 i 643, obręb [...] w B. przy ul. A 2. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi na bezczynność organu, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), mając na względzie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, powiadomienie organu wyższego stopnia o mających miejsce nieprawidłowościach w funkcjonowaniu powiatowego organu nadzoru budowlanego oraz zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący argumentował, iż wobec wielomiesięcznej bezczynności, w dniu 23 lutego 2015 roku wystąpił z zażaleniem na bezczynność organu pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...], uzupełnionym postanowieniem z dnia [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał za zasadne zażalenie skarżącego na bezczynność w załatwieniu sprawy administracyjnej, wyznaczył organowi dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 22 maja 2015 roku, zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Do dnia wniesienia skargi organ pozostawał w nieuzasadnionej bezczynności, w sprawie nie została podjęta żadna czynność. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej odrzucenie wyjaśniając, iż skarżący wniósł o wszczęcie postępowania w przedmiocie legalności i prawidłowości wybudowania oraz użytkowania sieci kanalizacyjnej zlokalizowanej na działce nr ewid. 340/43 i 643, obręb [...] położonej w B. przy ul. A 2. Po czym skarżący wniósł zażalenie na bezczynność, a następnie skargę w tym przedmiocie do sądu administracyjnego. Odnosząc się do wniosku organ stwierdził, iż jest on zasadny, ale zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania czy też w zakresie przekazania wniosku jest niezależne od organu. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne, uczestnictwo w postępowaniach prowadzonych przez organy ścigania czy też konieczność podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców powiatu powoduje niezależne od organu zaniedbania w terminowym załatwianiu spraw. Powołując się na obowiązujący system prawny PINB podkreślił, iż każdy obywatel ma prawo skorzystać z przysługujących mu uprawnień do składania skarg i petycji w związku z czym organ zmuszony jest rozpatrzyć każdy wniosek, który powoduje, przy nieodpowiedniej kadrze pracowniczej, nawarstwianie się spraw. Szeroki zakres ustawowych kompetencji organu nadzoru budowlanego przy niewielkiej liczbie pracowników powoduje, iż organ staje przed wyborem mniejszego zła wybierając kontrole gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi narażając się tym samym na bezczynność w innych ważnych sprawach m.in. w terminowym przekazaniu skarg. W chwili obecnej organ posiada kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz jednego inspektora, trzech referentów, którzy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 tysięcznego powiatu o obszarze 971 km², na terenie którego zlokalizowane są duże strefy przemysłowe m.in. A S.A. Brak zrozumienia problemu błędów ustrojowych przez organy zwierzchnie powoduje, iż organ szczebla powiatowego sam musi rozwiązywać problem braku środków finansowych na prawidłowe funkcjonowanie. W ocenie organu dodatkowe obciążenie inspektoratu grzywnami nie pomoże w ulepszeniu pracy jednostki, która poprawić się może jedynie w przypadku zwiększenia kadry inspektoratu na co potrzebne są środki finansowe, których w budżetówce na chwilę obecną nie ma. Organ stanął na stanowisku, że niezrozumiałe i głęboko krzywdzące jest powoływanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na ugruntowane już stanowisko judykatury stwierdzające, iż nie stanowi uzasadnienia dla bezczynności organu argument dotyczący błędów ustrojowych państwa, ograniczonej kadry i nie adekwatnych środków finansowych dla potrzeb prawidłowego funkcjonowania inspektoratu, który w pierwszej kolejności ma dbać o bezpieczeństwo życia i zdrowia mieszkańców powiatu w zakresie prawidłowego użytkowania obiektów budowlanych. W piśmie z dnia 20 sierpnia 2015 roku skarżący oświadczył, iż w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 23 lutego 2015 roku nowelizujących Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosi on dodatkowo o przyznanie od organu sumy pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym – w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność środkiem takim jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). W stanie faktycznym sprawy skarżący złożył, pismem z dnia 23 lutego 2015 roku, zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Organ drugiej instancji na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., postanowieniem z dnia [...], uzupełnionym postanowieniem z dnia [...], uznając zasadność zażalenia skarżącego na bezczynność, wyznaczył organowi dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 22 maja 2015 roku. Na tej podstawie należy uznać, że skarga na bezczynność jest formalnie dopuszczalna. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m. in. przepis art. 35 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Oceniając zasadność przedmiotowej skargi należy w pierwszym rzędzie wskazać, iż z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte pismem skarżącego z dnia 22 września 2014 roku skierowanym do organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, w którym wnioskował on o wszczęcie postępowania w sprawie legalności i prawidłowości wybudowania i użytkowania sieci kanalizacyjnej zlokalizowanej na działkach nr ewid. 340/43 i 643 zlokalizowanych w B. przy ul. A 2. W toku postępowania organ nie podjął żadnej czynności. W szczególności lektura akt administracyjnych pozwala odnotować, iż po wszczęciu postępowania, a przed wpłynięciem do organu skargi na bezczynność (1 czerwca 2015 roku), powiatowy organ nadzoru budowlanego – mimo zobowiązania postanowieniem z dnia [...] do zakończenia postepowania w sprawie najpóźniej do dnia 22 maja 2015 roku – postępowania tego organ nie zakończył. W tym czasie – jak wskazano wcześniej – organ pierwszej instancji nie podjął żadnej czynności. W toku postępowania organ nawet nie informował stron o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 K.p.a. Przypomnieć wypada, iż organ drugiej instancji, postanowieniem z dnia [...], wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 22 maja 2015 roku. Niewątpliwie termin ten nie został dotrzymany, bowiem do dnia wniesienia skargi, a także do dnia jej rozpoznania przez sąd, organ nie zakończył postępowania w sprawie. Analiza dokumentów załączonych do akt administracyjnych wskazuje, że organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Oceniając opisany tok czynności podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania wyjaśniającego należy uznać zasadność skargi, stwierdzając, że organ pozostaje w bezczynności. Niewątpliwie organ prowadząc postępowanie dotyczące legalności i prawidłowości wybudowania oraz użytkowania sieci kanalizacyjnej, naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 35 K.p.a. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla zwłoki w rozstrzygnięciu tejże sprawy, wynoszącej niemalże rok od otrzymania wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie. Trudno doszukać się uzasadnienia dla tak długo trwającego postępowania. W tej sytuacji sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku skarżącego, w zakreślonym terminie. Skład orzekający ocenił, iż termin 30 dni będzie wystarczający na podjęcie odpowiednich czynności w sprawie. Warto dostrzec to, iż organ nie zaprzecza, że pozostaje w bezczynności, wskazując, że powodem takiego stanu rzeczy są trudności kadrowe. W ocenie składu orzekającego, swej bezczynności organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, szerokim zakresem obowiązków, czy też brakiem etatów. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 243/13 oraz z dnia 12 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 364/13, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd jednocześnie stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., wobec faktu, iż organ uchybił podstawowym terminom załatwienia sprawy administracyjnej wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Czynności podejmowane są przez organ w sporych odstępach czasu, nie charakteryzują się niezbędną do terminowego załatwienia sprawy koncentracją. Ponadto stan swej bezczynności utrzymuje, pomimo wyraźnego wskazania w tym względzie organu wyższego stopnia. W zaistniałej sytuacji, zdaniem sądu, zasadnym jest wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., zaś jej wysokość, określając na wskazaną w postanowieniu kwotę, sąd uznał jako adekwatną do stopnia naruszenia prawa. Z kolei wniosek skarżącego o wystąpienie z sygnalizacją nie znajduje uzasadnienia. Wyjaśnić trzeba, iż zgodnie z przepisem art. 155 § 1 p.p.s.a., w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Jak wskazuje sposób sformułowania przywołanej normy prawnej, sąd nie jest zobowiązany wystąpić z postanowieniem sygnalizacyjnym, może, lecz nie ma takiego obowiązku. W sprawie sąd nie stwierdził potrzeby sygnalizacji, jako że brak działania organu wynika z istoty przedmiotowego rozstrzygnięcia, a nadto stan ten znany jest organowi wyższej instancji z urzędu, który postanowieniem z dnia [...], uzupełnionym postanowieniem z dnia [...], stwierdził zasadność zażalenia strony na bezczynność, wyznaczył organowi dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 22 maja 2015 roku, zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto w związku z modyfikacją skargi sąd uznał również za zasadny wniosek skarżącego o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej i na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. przyznał skarżącemu kwotę 500 złotych w związku z uwzględnieniem skargi. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. Stwierdzając, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa sąd orzekł w punkcie drugim wyroku czyniąc za podstawę treść art. 149 § 1a p.p.s.a. Natomiast o wymierzeniu organowi grzywny sąd orzekł jak w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przy czym w punkcie czwartym wyroku sąd – na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a. – zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 500 zł w związku z uwzględnieniem skargi. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego od organu administracji sąd postanowił w punkcie piątym wyroku czyniąc za podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. LS