I SA/Rz 665/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń Sędziowie WSA Grzegorz Panek / spr./ WSA Kazimierz Włoch Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2015r. sprawy ze skargi spółki "A" w N. D. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy - postanawia - 1) odrzucić skargę, 2) zarządzić zwrot na rzecz skarżącej spółki "A" w N. D. kwoty 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Przedmiotem skargi "A" sp. z o.o. w N. D. jest uchwała Rady Miejskiej w N.D. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryfy określonej przez "C" sp. z o.o. w N. D.(dalej: "C") dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków na terenie gminy N. D. Podstawę prawną wskazanej uchwały stanowił art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 24 ust. 1, 5 i 10 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz.139 - określana dalej jako ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). W uchwale tej zatwierdzono taryfę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków obowiązujące na terenie miasta i gminy N. D. stanowiącą załącznik do ww. uchwały oraz wskazano, że taryfa ta obowiązuje na okres od dnia 1 kwietnia 2015 r. do 31 marca 2016 r. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy N. D.. Uwzględniając sposób korzystania z urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych oraz koszty zaopatrzenia w wodę i odprowadzania oraz oczyszczania ścieków, dokonano podziału odbiorców na grupy taryfowe. W zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na: - grupę ZW 1 obejmującą gospodarstwa domowe w budynkach mieszkalnych jedno i wielorodzinnych, - grupę ZW 2 obejmującą instytucje użyteczności publicznej, placówki usługowo-handlowe, lokale użytkowe w budynkach wielorodzinnych oraz zakłady przemysłowe zlokalizowane w gminie N. D. bez podmiotów gospodarczych zlokalizowanych na terenie dawnego "B", w tym na terenie objętym Specjalną Strefą Ekonomiczną Euro-Park Wisłosan Podstrefa N. D., - grupę ZW 3 obejmującą podmioty gospodarcze zlokalizowane na terenie dawnego "B", w tym na terenie objętym Specjalną Strefą Ekonomiczną Euro-Park Wisłosan Podstrefa N.D.. W zakresie odprowadzania ścieków na: - grupę OŚ 1 obejmującą gospodarstwa domowe w budynkach mieszkalnych jedno i wielorodzinnych, - grupę OŚ 2 obejmującą instytucje użyteczności publicznej, placówki usługowo-handlowe, lokale użytkowe w budynkach wielorodzinnych oraz zakłady przemysłowe zlokalizowane w gminie N. D., bez podmiotów gospodarczych zlokalizowanych na terenie dawnego "B" w tym na terenie objętym Specjalną Strefą Ekonomiczną Euro-Park Wisłosan Podstrefa N. D., - grupę OŚ 3 obejmuje podmioty gospodarcze zlokalizowane na terenie dawnego "B" w tym na terenie objętym Specjalną Strefą Ekonomiczną Euro-Park Wisłosan Podstrefa N. D. Od przynależności taryfowej do poszczególnych grup odbiorców uzależniono wysokość cen i stawek opłat za dostarczoną wodę i przyłączenie do urządzeń wodociągowych oraz za odprowadzane ścieki i przyłączenie do urządzeń kanalizacyjnych. W dniu 22 kwietnia 2015 r. "A" sp. z o.o. w N. D. (dalej: skarżąca, spółka) skierowała do Rady Miejskiej w N. D. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu wezwania wskazała na znaczną różnicę kosztów dostawy wody oraz kosztów odbioru ścieków dla poszczególnych grup odbiorców. Podkreśliła, że w jej przypadku jako spółki prowadzącej przedszkole i hotel oraz restaurację zakwalifikowanie do grupy odbiorców ZW 3 i OŚ 3 o szczególnej szkodliwości dla środowiska jest trudne do zrozumienia, wobec faktu, że inne przedszkola i hotele w gminie N. D. korzystają z taryfy ZW 2 i OŚ 2. W dniu 21 maja 2015 r. skarżąca otrzymała odpowiedź Rady Miejskiej wraz z uchwałą nr [...], uznającą wezwanie za bezzasadne (bez uzasadnienia). W związku z powyższym spółka zaskarżyła uchwałę z dnia [...] lutego 2015 r. [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzucając: 1. naruszenie przepisów art. 20 ust. 2-5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków poprzez zatwierdzenie taryfy ustalonej wbrew tym przepisom oraz art. 24 ust. 4 tej ustawy poprzez zatwierdzenie taryfy bez jej uprzedniego sprawdzenia i zweryfikowania błędnej kalkulacji taryfy; 2. naruszenie przepisów § 6, § 7, § 8, § 11 ust. 4-6, § 12, § 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 3, ust. 3 pkt 1, ust. 7 pkt 1 i 2, § 15 ust. 1 pkt 3 - 4, § 15 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886), poprzez zatwierdzenie taryf ustalonych w sprzeczności z ww. przepisami; 3. naruszenie przepisu art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprecyzyjne ustalenie zakresu terytorialnego obowiązywania grupy taryfowej ZW 3 i OŚ 3 , co pozwala następnie arbitralnie kwalifikować odbiorców do tej grupy taryfowej. Skarżąca podkreśliła, że taryfy różnicują podmioty pod względem ceny za dostarczoną wodę i odbierane ścieki w ten sposób, że: - podmiotom z grup ZW 1 i ZW 2 (w sumie 2608 podmiotów, w tym 139 przedsiębiorców) ustalono cenę wody na poziomie 4,46 zł/m³, natomiast podmiotom grupy ZW 3 (22 podmioty) na poziomie 5,38 zł/m³ (21 % drożej), - podmiotom z grup OŚ 1 i OŚ 2 (w sumie 2527 podmiotów, w tym 528 przedsiębiorców) ustalono cenę ścieków na poziomie 5,17/m³, natomiast podmiotom grupy ZW3 (16 podmiotów) na poziomie 7,28 zł/m³ (41% drożej). Spółka podniosła, że na skutek powyższego jako prowadząca przedszkole, hotel i restaurację obciążona jest ceną 1 m3 wody i ścieków (razem) o 31 % wyższą niż inne przedszkola i hotele w gminie oraz o 31 % wyższą niż uciążliwe dla środowiska zakłady przemysłowe z grup ZW 2 i OŚ 2. Spółka wskazała, że zróżnicowanie to, jak wynika z załączonej do "Taryfy" kalkulacji, wynika z wadliwego i błędnego, ponadproporcjonalnego obciążenia odbiorców z grupy ZW 3 i OŚ 3 opłatami za korzystanie ze środowiska oraz innymi kosztami spółki, niektórymi z nich bardzo drastycznie, co łamie § 6 ww. rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze spółka wniosła o uchylenie przedmiotowej uchwały, jako sprzecznej z obowiązującym prawem, a ponadto sprzecznej z zasadami współżycia społecznego oraz powodującej nierówne traktowanie podmiotów oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów według prawa przypisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu brak jest podstaw do uznania, że skarżona uchwała narusza obowiązujące przepisy prawa, a tym samym nie zachodzą podstawy do uznania, że uchwała ta narusza interes prawny skarżącego. Organ wyjaśnił, że grupa taryfowa ZW 3 i OŚ 3 została utworzona i obliczona dla ściśle określonego obszaru terytorialnego, na terenie którego podmioty gospodarcze zaopatrywane są w wodę z wydzielonej, odrębnej sieci wodociągowej, a ścieki odprowadzane są do wyodrębnionej, odrębnej sieci kanalizacji sanitarnej. Wyodrębnienie takiej grupy taryfowej nie ma nic wspólnego z rodzajem prowadzonej działalności przez podmioty funkcjonujące na tym obszarze. Wszystkie podmioty gospodarcze zlokalizowane na terenie należącym dawniej do "B" są zaopatrywane w wodę i odprowadzają ścieki do sieci, które służą tylko dla ich potrzeb. Organ podkreślił, że należy zauważyć, że "C" jest właścicielem odrębnej sieci wodociągowej dostarczającej wodę dla terenu dawnych "B" od października 2012 r., a eksploatującym sieć wodociągową odbierającą ścieki od podmiotów zlokalizowanych na tym terenie od 2005 roku zaś poprzedni dostawcy wody czy odbiorcy ścieków stosowali wyższe stawki taryfowe w porównaniu do ówczesnych stawek taryfowych stosowanych przez spółkę "C" dla odbiorców sieci wodociągowych i kanalizacyjnych na pozostałym obszarze gminy. Organ wyjaśnił, że "C" określiło taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe. Ceny i stawki opłat określone w taryfie zostały zróżnicowane dla poszczególnych grup odbiorców usług na podstawie kosztów zaewidencjonowanych w księgach rachunkowych, dla każdej grupy odbiorców oddzielnie. Organ podkreślił, że uchwała podjęta została zgodnie z obowiązującymi przepisami, czego potwierdzeniem jest fakt, że nie została ona zakwestionowana przez organ nadzoru tj. Wojewodę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, że chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w N. D. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryfy określonej przez "C" sp. z o.o. w N. D. (dalej: "C") dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków na terenie gminy N. D.. Uchwałę tę podjęto między innymi na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok, zgodnie z art. 20 ust. 2 cytowanej ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. W myśl art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę określa w sposób szczegółowy sposób działania organów gminy w związku z przedłożeniem wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o zatwierdzenie taryfy, działania te prowadzą bądź do podjęcia przez radę uchwały o zatwierdzeniu taryfy, bądź do odmowy jej zatwierdzenia, względnie w razie bezczynności rady taryfy zweryfikowane przez wójta wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. Sposób działania rady gminy, funkcje jakie ustawodawca przypisał temu organowi gminy w związku ze złożeniem taryfy do zatwierdzenia były przedmiotem uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale składu siedmiu sędziów z 11 kwietnia 2005 r. II OPS 1/05 (ONSAiWSA nr 5/2005, poz. 87). Najogólniej stwierdzić można, że wyposażenie rady gminy w taki instrument prawny ma zapobiegać podejmowaniu przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne działań woluntarystycznych, a w szczególności wyłącznie skierowanych na osiągnięcie zysku. W przypadku zatwierdzenia taryfy przedsiębiorstwo ogłasza zatwierdzone taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie do 7 dni od dnia podjęcia uchwały, o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Z kolei w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 poz. 594 ze zm. - zwana dalej u.s.g.) "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie, zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Niespornym jest, że skarżąca spółka wyczerpała tryb uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa i że to wezwanie ocenić należy jako bezskuteczne. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenie w wodę, w ocenie Sądu podjęta uchwała mieści się w sprawie "z zakresu administracji publicznej". Nie wystarcza to jednak, w ocenie Sądu, do skutecznego zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Gminy w N.D. przez skarżącą spółkę. Koniecznym warunkiem, od spełnienia którego uzależnione jest, aby sąd administracyjny mógł wskutek wniesionej skargi dokonać weryfikacji zaskarżonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały rady gminy, jest to, aby przedmiot tej skargi (uchwała rady gminy), naruszał interes prawny lub uprawnienie skarżącego. W realiach przedmiotowej sprawy uznać należałoby zatem, że uchwała Rady Gminy w N.D. nr [...] istotnie narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącej spółki. Lektura treści tej uchwały przeczy jednak takiemu stwierdzeniu. Zgodnie z § 1 przedmiotowej uchwały Rada Gminy w N. D. zatwierdziła taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków przedłożone przez "C" sp. z o.o. w N. D., powierzając jej wykonanie Burmistrzowi Miasta i Gminy N. D. (§ 3 uchwały), określając, że nadzór nad jej wykonaniem sprawuje komisja budżetowa powierzono (§ 4 uchwały), ustalając datę jej obowiązywania (§ 2 uchwały). W samej "Taryfie" zróżnicowano odbiorców wody oraz podmioty odprowadzające ścieki, zatwierdzono także stosowane opłaty pobierane przy zaopatrzeniu w wodę i odbiorze ścieków. Ustalenie grup taryfowych odbiorców oraz odpowiednie ustalenie dla nich opłat za usługi stosowne przez "C" nie prowadzi jednak do wniosku, że przedmiotowa uchwała dokonała zaliczenia skarżącej do tej grupy odbiorców usług powyższego przedsiębiorstwa, którzy winni uiszczać wyższe opłaty. Treść skargi wskazuje natomiast, że to "C" w N. D. zalicza skarżącą spółkę do takiej grupy taryfowej odbiorców usług, którzy winni uiszczać wyższe opłaty. Zaliczenie spółki do określonej grupy taryfowej odbiorców usług przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego nie wynika z treści inkryminowanej uchwały rady gminy. Innymi słowy, to nie rada gminy podejmując uchwałę nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryfy na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy N.D. przypisała skarżącą do określonej grupy taryfowej odbiorców usług. Konfrontując treść przedmiotowej uchwały z zarzutem naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki, Sąd doszedł do przekonania, że nie jest ona uprawniona do skutecznego zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w N. D. z [...] lutego 2015 r. W judykaturze podkreśla się, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust.1 u.s.g. musi mieć charakter obiektywny, rzeczywisty, a nie wyłącznie potencjalny (por. wyrok NSA z 21 września 2007 r., I OSK 947/2007, Lex Polonica nr 1797086). Brak koniecznego elementu dla skutecznego, czyli zobowiązującego sąd administracyjny do rozważenia legalności przedmiotu skargi, nakazuje skargę odrzucić na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Zauważyć także trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypowiedziano pogląd, wedle którego "zatwierdzanie taryf w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przedstawianych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonywane przez radę gminy na drodze uchwały, w myśl art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę jest aktem wydawanym jedynie w relacji: właściwy organ gminy - przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Nie jest on zaś adresowany (jako co najwyżej akt kierownictwa wewnętrznego w strukturze jednostek samorządu terytorialnego) do mieszkańców gminy - rozstrzygając bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach" (wyrok WSA w Warszawie z 29 lipca 2005 r., IV SA/Wa 995/2005, LexPolonica nr 1920612). Zdaniem Sądu tezę powyższą można odnieść do analizowanej sprawy - skoro uchwała Rady Miejskiej w N. D. z dnia [...] lutego 2015 r. nie określała praw lub obowiązków skarżącej spółki, to brak jest podstaw, aby mogła ona wnieść skutecznie skargę w trybie art. 101 ust.1 u.s.g. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2306/12 analizując charakter prawny uchwały o zatwierdzeniu lub odmowie zatwierdzenia taryfy wskazał, że należy także wziąć pod uwagę, że w państwie prawa dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, prócz charakteru norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów, wydania go przez kompetentny organ, istotne znaczenie ma instytucja publikacji aktu. W przypadku przyjęcia, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to stanowi ona akt prawa miejscowego tylko wtedy, gdy podlega obowiązkowi publikacji w dzienniku urzędowym danego województwa. Zgodnie z art. 88 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. W myśl art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 62, poz. 718), akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy podlegają obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Także w tym organie publikacyjnym ogłasza się inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne (art. 13 ust. 1 pkt 10). Tymczasem z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie wynika nakaz publikacji, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, uchwał zatwierdzających taryfy. Ustawa natomiast stanowi expressis verbis, że to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ogłasza zatwierdzone przez radę taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie do 7 dni od dnia podjęcia uchwały (art. 24 ust. 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Analiza reżimu normatywnego dotyczącego publikacji uchwały, o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wskazuje, że raczej mamy do czynienia z aktem indywidualno-konkretnym, rozstrzygającym sprawę z zakresu administracji publicznej w przedmiocie zatwierdzenia taryfy. Potraktowanie uchwały, jako aktu prawa miejscowego, wydaje się nie do przyjęcia też, dlatego że taryfy - o czym była mowa już wyżej - mogą obowiązywać także w przypadku braku ich zatwierdzenia przez radę (art. 24 ust. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Podkreślenia wymaga także, że stosunki odbiorców usług komunalnych z przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym mają charakter cywilnoprawny. W tym zakresie zawierana jest bowiem umowa (art. 6 powołanej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Zważyć również trzeba, że rada gminy może się jedynie wypowiedzieć co do zatwierdzenia przedstawionej taryfy. Nie może natomiast kształtować jej treści poprzez wprowadzenie korekt. W końcu celowe jest zaznaczenie, że przyjęcie poglądu, że konkretnego rodzaju uchwała rady gminy ma charakter prawa powszechnie obowiązującego oznaczałoby akceptację stanowiska, ze może ona wprowadzać na obszarze gminy ceny urzędowe (sztywne). Do tego zaś w świetle upoważnień ustawowych nie ma podstaw. Spór między skarżącą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w aspekcie zaliczenia jej do określonej grypy taryfowej odbiorców usług tego przedsiębiorstwa może być rozstrzygnięty w odrębnym postępowaniu przed sądem powszechnym. Z powyższych względów orzeczono, jak w sentencji postanowienia.