II OSK 1884/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 10 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej K. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 666/13 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej K. w P. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wspólnoty Mieszkaniowej K. w P. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej K. w P. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 666/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej K. [...] i [...] w P. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych – uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II). W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył stan faktyczny sprawy: W dniu [...] listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Puławach wszczął, na żądanie Wspólnoty Mieszkaniowej K. [...] i [...] w P., postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia usytuowanego pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] przy ul. K. w P. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2013 r. organ I instancji ustalił, że przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane przez Wspólnotę Mieszkaniową K. [...] w P. w lecie 2010 r. Składa się ono z siatki oraz słupków metalowych o wysokości 1,60 m. Jego odległość od budynku przy ul. K. [...] wynosi 5,33 m (od tarasu tego budynku – 5,30 m) i dodatkowo pomniejszona jest o ok. 0,70 m przez drewniany płotek. W toku postępowania ustalono również, że Prezydent Miasta Puławy w decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemnymi miejscami postojowymi na działkach nr [...], [...] i [...] w P., zawarł wymóg zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla budynku mieszkalnego nr [...] od ul. K. poprzez działki nr [...] i [...]. Podobnie Starosta Puławski decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], zatwierdzając projekt budowlany ww. budynku mieszkalnego i udzielając pozwolenia na jego budowę, przyjął, iż wjazd do istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. K. [...] będzie zlokalizowany na działkach nr ewid. [...] i [...]. Działki te zostały w późniejszym czasie przekształcone w działkę nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Puławach decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową K. [...] w P. obowiązek wykonania, w terminie do dnia 30 czerwca 2013 r., robót budowlanych polegających na rozbiórce fragmentu ogrodzenia o długości 9,30 m, zlokalizowanego w południowym narożu działki nr ewid. [...] i stanowiącego część ogrodzenia pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] przy ul. K. w P., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. z decyzją Prezydenta Miasta Puławy z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] o warunkach zabudowy oraz z decyzją Starosty Puławskiego z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Puławach uznał, że stan zgodny z prawem to stan zgodny z powołanymi wyżej decyzjami: z dnia 31 grudnia 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy oraz z dnia [...] maja 2008 r. o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa K. [...] w P., podnosząc, że realizacja spornego ogrodzenia nie wymagała dokonania zgłoszenia robót budowlanych ani uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym strona domagała się uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie tego organu. Organ odwoławczy podniósł, że ogrodzenie pomiędzy działkami nr [...] i [...], w tym jego sporny fragment usytuowany w narożu działki nr ewid. [...], nie jest objęte dyspozycją art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a zatem nie wymagało zgłoszenia jego budowy. W konsekwencji uznał, że spornego ogrodzenia nie można uznać za samowolę budowlaną. W sytuacji zaś, gdy nie zachodzi w ogóle potrzeba zgłoszenia budowy, brak jest – zdaniem organu – podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a tym samym występuje bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyła Wspólnota Mieszkaniowa K. [...] i [...] w P. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako "naruszającej prawo materialne i sprzecznej z zapisem w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż podłożem sporu w niniejszej sprawie jest chęć wyegzekwowania przez stronę skarżącą zapisów decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Puławach z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] (nakładającej na stronę skarżącą obowiązek zapewnienia drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającej dojazd pojazdów ochrony pożarowej o każdej porze roku do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. [...]), jak również decyzji Prezydenta Miasta Puławy z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w sprawie warunków zabudowy (zawierającej zapis, iż obsługę komunikacyjną dla bloku mieszkalnego nr [...] od ul. K. należy zapewnić poprzez działki nr [...] i [...] – obecnie działka nr [...]). Strona skarżąca podkreśliła, że nigdy nie kwestionowała zasadności decyzji o posadowieniu ogrodzenia oddzielającego sąsiadujące ze sobą działki należące do Wspólnot Mieszkaniowych K. [...] oraz K. [...]. Sposób wykonania tego ogrodzenia winien jednak nie naruszać jej praw i obowiązujących przepisów, które nakładają na właściciela budynku obowiązek zapewnienia odpowiedniej ochrony przeciwpożarowej, a w szczególności przygotowania budynku i terenu do prowadzenia akcji ratowniczej. Autor skargi podkreślił, że obecnie Wspólnota K. [...] i [...] posiada dostęp do ulicy K., jednak nie ma możliwości doprowadzenia od niej drogi do budynku K. [...] po własnym terenie. W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako: Prawo budowlane, budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę. Realizacja fragmentu ogrodzenia będącego przedmiotem niniejszej sprawy nie wymagała również dokonania zgłoszenia jego budowy zgodnie z art. 30 tej ustawy. Sąd nie podzielił jednak stanowiska organu odwoławczego, że postępowanie w sprawie omawianego ogrodzenia wszczęte przez organ I instancji w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje pogląd, w myśl którego ogrodzenia budowlane zrealizowane poza miejscami publicznymi – jako niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę – nie podlegają nadzorowi organów budowlanych, zaś wydane w odniesieniu do takich ogrodzeń decyzje administracyjne nakazujące ich rozbiórkę byłyby dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie podzielił tego stanowiska, uznając za słuszny pogląd odmienny, również prezentowany orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd wskazał, że obiekty budowlane niewymagające ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, nie mieszczą się w regulacji art. 48 Prawa budowlanego i w tym zakresie są one wyłączone spod nadzoru budowlanego. Takie obiekty bądź roboty budowlane mieszczą się jednak w dyspozycji art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego może i powinien zatem zastosować środki przewidziane w art. 51 omawianej ustawy w przypadku robót budowlanych nie wymagających wprawdzie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, które jednak są wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2), czy też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że okoliczność, iż realizacja ogrodzenia będącego przedmiotem sprawy nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, nie dawała podstaw do uznania postępowania prowadzonego w sprawie tego obiektu w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego za bezprzedmiotowe. Zaskarżona decyzja narusza zatem powołane przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania – art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Sąd zobowiązał organ, by w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym uwzględnił powyższe wnioski i merytorycznie ocenił zasadność nakazu orzeczonego przez organ I instancji. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 666/13, wniosła Wspólnota Mieszkaniowa K. [...] w P. Strona zaskarżyła wyrok w całości i zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z 51 ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego przez błędne ich zastosowanie w stosunku do urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa Budowlanego, tj. płotu posadowionego na działce nr [...], którego budowa nie podlega nadzorowi budowlanemu z art. 50 i 51 Prawa budowlanego jako niewymagająca pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, wykonana zgodnie z przepisami miejscowymi i planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na powyższy zarzut, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor uznał za błędne stanowisko Sądu I instancji, iż obiekty budowlane niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia podlegają nadzorowi budowlanemu w formach określonych w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W ocenie autora skargi kasacyjnej, słuszność należy przyznać odmiennemu stanowisku wyrażanemu w orzecznictwie sądów administracyjnych, mianowicie że wydanie w odniesieniu do urządzenia budowlanego, którego wykonanie nie wymagało pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, decyzji nakazującej rozbiórkę, byłoby dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na tej podstawie uznał, iż brak jest uzasadnionych prawem podstaw, by zakresem nadzoru budowlanego z przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego objąć również sprawy robót budowlanych wyłączone spod obowiązku zgłaszania i uzyskania pozwolenia na budowę. Będące przedmiotem niniejszej sprawy ogrodzenie bezspornie nie wymagało uprzedniego zgłoszenia wykonywania robót budowlanych czy też uzyskania pozwolenia na budowę, zatem dopuszczalność objęcia już wykonanych robót budowlanych zakresem kontroli w formach określonych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego stanowi nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w prawa jednostki. Autor skargi kasacyjnej zwrócił też uwagę, że roszczenia właściciela sąsiedniej działki mogą być bez przeszkód rozpoznawane na drodze cywilnoprawnej przed sądami powszechnymi. Odpowiedź na wniesioną skargę kasacyjną złożyła Wspólnota Mieszkaniowa K. [...] i [...] w P., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu strona podzieliła stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oceniając zasadność wniesionej skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, że jedynym postawionym w niej zarzutem był zarzut naruszenia prawa materialnego: art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z 51 ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego przez ich błędne zastosowanie. Strona wnosząca skargę kasacyjną zakwestionowała stanowisko Sądu I instancji co do możliwości zastosowania tej regulacji w stosunku do obiektów budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę ani uprzedniego zgłoszenia, uznając jednocześnie za prawidłowe orzeczenie zawarte w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. o umorzeniu postępowania dotyczącego takiego obiektu budowlanego jako bezprzedmiotowego. Autor skargi kasacyjnej, uzasadniając zarzut naruszenia wskazanych przepisów, ograniczył się do prostego zanegowania dokonanej przez Sąd I instancji oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego i lakonicznego przytoczenia przeciwnego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych. Budowa ogrodzeń została wyłączona przez ustawodawcę z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego). Okolicznością niebudzącą wątpliwości jest fakt, iż w omawianym przypadku realizacja ogrodzenia będącego przedmiotem postępowania nie wymagała również dokonania uprzedniego zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną, trafnie w świetle niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy Sąd I instancji ocenił, że w stosunku do takich robót budowlanych organ nadzoru budowlanego nie tylko może, ale i powinien zastosować środki przewidziane w art. 50 – 51 Prawa budowlanego, jeśli są one wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (art. 50 ust. 1 pkt 2) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4). Pogląd prawny zaprezentowany przez Sąd I instancji jest aktualnie podzielany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i piśmiennictwie. Pogląd przeciwny, który popiera autor skargi kasacyjnej, uznać należy za nietrafny i obecnie odosobniony w orzecznictwie. W wyroku z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2041/06 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny w sposób czytelny wyjaśnił, dlaczego organy nadzoru budowlanego mogą podejmować działania przewidziane w Prawie budowlanym, gdy chodzi o obiekty budowlane lub roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę albo zgłoszenia właściwemu organowi. Według art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w związku z art. 83 ust. 1 tej ustawy, organy nadzoru budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 wstrzymują postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Użyty w tym przepisie zwrot "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1" należy rozumieć w ten sposób, że chodzi o przypadki, w których tych przepisów nie można zastosować. Taka sytuacja ma zaś miejsce także wtedy, gdy są wykonywane roboty budowlane, których wykonywanie nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi. Przyjęta interpretacja uwzględnia zakres stosowania Prawa budowlanego określony w art. 1 tej ustawy. Stanowi się tam, że Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. W powołanym przepisie nie uzależnia się więc stosowania Prawa budowlanego od tego, czy obiekt budowlany może być wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę lub po zgłoszeniu właściwemu organowi. Kryterium stosowania Prawa budowlanego jest obiekt budowlany, do którego ogrodzenia niewątpliwie należą. Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić zatem trzeba, że organy nadzoru budowlanego posiadają kompetencje do działania na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego w sprawie spornego fragmentu ogrodzenia na działce nr [...]. Słusznie uznał Sąd I instancji, że postępowanie nie mogło być umorzone tylko z tego powodu, że budowa ogrodzenia nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi. Zauważyć warto, że sprawa będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania nie sprowadza się jedynie – na co wskazuje autor skargi kasacyjnej – do sporu sąsiedzkiego podlegającemu rozstrzygnięciu na drodze cywilnej. Trafnie podniosła w skardze strona skarżąca, że kwestia ogrodzenia posadowionego przez Wspólnotę Mieszkaniową K. [...] na działce nr [...] nie jest obojętna z punktu widzenia wymogów prawa administracyjnego, bowiem wywiera wpływ na zapewnienie budynkowi mieszkalnemu nr [...] przy ul. K. w P. obsługi komunikacyjnej oraz drogi pożarowej. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przy projektowaniu i budowie obiektu budowlanego należy zapewnić dostęp obiektu do drogi publicznej. Zarówno w decyzji Prezydenta Miasta Puławy z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] – ustalającej warunki zabudowy, jak i w decyzji Starosty Puławskiego z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] – zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, zawarto wymóg zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla budynku mieszkalnego nr [...] od ul. K. poprzez działki nr [...] i [...] – stanowiące obecnie działkę nr [...]. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Puławach taki stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, co przyznaje organowi nadzoru budowlanego kompetencje do podjęcia stosownych działań. Z tych względów Sąd I instancji prawidłowo uznał za błędną dokonaną przez organ odwoławczy ocenę postępowania jako bezprzedmiotowego z tego tylko powodu, że dotyczy ono robót budowlanych niepodlegających wymogowi uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. W ślad za Sądem wskazać należy, że Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był w tej sytuacji dokonać merytorycznej oceny zasadności obowiązku nałożonego przez organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).