IV SA/Wa 1275/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi M. G., J. G. i S. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej "kpa", po rozpatrzeniu wniosku M. G. działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik T. G., J. G. i S. G., Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2013 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] grudnia 1964 r. w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] Uzasadniając swoje rozstrzygniecie Minister przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1964 r., nr [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o powierzchni 1943 m2, stanowiącej własność J. i O. G. W dniu [...] grudnia 2000 r. M. G. wystąpił w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik T., J. i S. G. - spadkobierców byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia z dnia [...] grudnia 1964 r. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1964 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania, zaś odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia - w części dotyczącej wywłaszczenia. Decyzja ta została utrzymana w mocy rozstrzygnięciem organu z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. W wyniku rozpoznania, złożonej przez M. G., J. G., T. G. i S. G. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt i SA/Wa 9002/07 uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w postępowaniu zakończonym powyższymi decyzjami, nie został zebrany cały materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia. W szczególności wskazał na brak w aktach decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] września 1963 r. oraz uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1964 r. w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Sąd podkreślił również, że organ powinien zbadać, czy zostały spełnione przesłanki dotyczące wywłaszczenia zawarte w art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia [...] marca 1958 r. (Dz. U. z 1961 r. nr 18 poz. 94) pod kątem niezbędności przedmiotowego wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej, cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz odpowiedniości wywłaszczenia określonej nieruchomości w świetle obowiązującej wówczas ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z dnia [...] marca 1949 r. mając na uwadze art. 15 pkt 3 Konstytucji PRL dotyczący ochrony indywidualnych gospodarstw rolnych. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1964 r. w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył M. G. występujący w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik T. G., J. G. i S. G.. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju 9dalej jako organ) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wykonując zobowiązanie Sądu nałożone wyrokiem z dnia 18 października 2007 r. sygn. I SA/Wa 902/07 - uzupełnił materiał dowodowy i uzyskał treść uchwały Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1964 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] oraz decyzję o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] września 1963 r. W zaskarżonej decyzji organ dokonał szerokiego uzasadnienia odpowiedniości i niezbędności przedmiotowego gruntu na cel wywłaszczenia. Wyjaśnił, że w sprawie niniejszej wywłaszczenie nastąpiło w celu utworzenia ogródków działkowych oraz, że dopuszczalność wywłaszczenia na ten cel wynikała z ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogródkach działkowych (Dz. U. z 1949 r. Nr 18, poz. 117). Minister zauważył poza tym, że w czasie kiedy dokonano wywłaszczenia obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowanej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1947 r. Nr 64, poz. 373), zgodnie z którym każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego nim planu gospodarczego na dany rok lub na okres dłuższy. Niezbędność wywłaszczenia nieruchomości na wskazany cel, w ocenie organu, potwierdziła decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia [...] września 1963 r. o lokalizacji szczegółowej, która została wydana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7 poz. 47). W myśl art. 31 tej ustawy podstawą do podejmowania decyzji o lokalizacji szczegółowej były zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. W wypadku zaś, gdy zachodziła pilna potrzeba wydania decyzji o lokalizacji szczegółowej na terenach, dla których nie było zatwierdzonego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, istniała możliwość podjęcia decyzji na podstawie posiadanych materiałów do planu, uzupełnionego niezbędnymi danymi i po przeprowadzeniu uzgodnień z zainteresowanymi organami. Materiały do planu zagospodarowania przestrzennego zostały sporządzone w 1963 r. Minister wyjaśnił, że jak wynika z analizy ww. art. 31 organ wywłaszczeniowy wypełnił wszystkie wymagania formalne dotyczące podjęcia czynności w kierunku wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Biorąc natomiast pod uwagę, że z opracowanego w 1963 r. ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], przedstawionego na planszy podstawowej pt. m. [...], ogólny plan zagospodarowania przestrzennego, perspektywa [...] i etap [...] oraz wytycznych realizacyjnych stanowiących załącznik do przedmiotowej uchwały, wynika, że wywłaszczona nieruchomość została ujęta jako tereny ogrodów działkowych, organ wywłaszczeniowy nie musiał, w ocenie Ministra, uzasadniać w sposób precyzyjny dlaczego konkretna działka była odpowiednia i niezbędna na powyższy cel. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, że wywłaszczenia dokonano zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1961 r. Nr 18 poz. 94 ze zm. zwanej dalej ustawą). Ponadto w sprawie przeprowadzone zostały rokowania, które nie przyniosły pozytywnego efektu, w związku z czym wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie spełnił wymogi ustawowe. Organ wskazał, że strony zostały prawidłowo powiadomione o wszczęciu postępowania oraz o terminie i miejscu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej; a rozprawa administracyjna została przeprowadzona z udziałem O. G. Kwota przyznanego odszkodowania ustalona zaś została na podstawie sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę operatu szacunkowego. Wobec powyższego organ uznał, że w sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów ustawy w zakresie dotyczącym odszkodowania. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. M. G. (dalej jako skarżący) złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił organowi brak zastosowania się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 902/07. Wskazał ponadto, że organ wywłaszczeniowy nie miał prawa wszczynać postępowania gdyż plan nie nabył mocy prawnej. Podniósł, że skoro w chwili rozpoczęcia postępowania wywłaszczeniowego miejscowy plan zagospodarowania nie był prawomocny, to skutkuje to nieważnością postępowania wywłaszczeniowego. Również brak biegłego na rozprawie był w jego ocenie rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zarzucił również, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno być przyznane jedynie J. G., bowiem z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość została przez niego nabyta w 1914 r. natomiast małżeństwo J. i O. zawarte zostało dopiero w 1924 r. Na tej podstawie wywiódł, że O. G. nie była stroną postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej jako organ) wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "ppsa", dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] grudnia 1964 r. została wydana z wadami, o których mowa art. 156 § 1 kpa. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 kpa. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Z powyższego wynika, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia w trybie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa. Skarżący swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej uzasadniał rażącym naruszeniem prawa przez organ, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie przyjęto, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Uwzględniając powyższe uznać należało, że podniesione przez skarżącego, tak w postępowaniu przed organem jak i w złożonej do Sądu skardze, nie uzasadniają stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, a w konsekwencji, że nie istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w 1964 r. w celu utworzenia ogórków działkowych. Jak słusznie wskazał Minister Infrastruktury i Rozwoju w zaskarżonej decyzji możliwość wywłaszczenia nieruchomości dopuszczały wówczas przepisy ustawy o pracowniczych ogródkach działkowych. Nie ma zatem wątpliwości, że organy miały możliwość prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego na ten cel. Zdaniem Sądu słusznie również uznał Minister, że niezbędność wywłaszczenia potwierdza znajdująca się w aktach sprawy decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia [...] września 1963 r. o lokalizacji szczegółowej. Nie ma przy tym znaczenia, jak podnosi skarżący, czy wydanie tej decyzji stanowiło pilną potrzebę w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym z 1961 r. Dla potrzeby oceny postępowania wywłaszczeniowego, istotne jest bowiem, że w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej obowiązywał zatwierdzony uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 11 czerwca 1964 r. plan zagospodarowania przestrzennego dla [...], który potwierdzał przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod ogródki działkowe. Jak wynika ponadto z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy postępowanie wywłaszczeniowe zakończone kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją, przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy. Postępowanie poprzedzone zostało rokowaniami, a w związku z ich niepowodzeniem zostało ono wszczęte na wniosek Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]. W sprawie przeprowadzona została w dniu [...] listopada 1964 r. rozprawa administracyjna, o której powiadomiono strony postępowania ( w tym J. G.), wysokość odszkodowania została natomiast ustalona na podstawie sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę operatu szacunkowego. Co prawda rzeczoznawca majątkowy nie brał udziału w rozprawie administracyjnej, jednakże jak słusznie zauważył organ w zaskarżonej decyzji, orzecznictwo sądów administracyjnych prezentuje w tym przedmiocie jednolite stanowisko, że uchybienie to nie stanowi rażącego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej. Podkreślić należy, że instytucja stwierdzenia nieważności nie ma na celu usuwania formalnych wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego nie "wadliwego" lecz "rażąco wadliwego" rozstrzygnięcia. Dla oceny czy decyzję wywłaszczeniowo-odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa nie można pominąć okoliczności, czy - niezależnie od podnoszonych uchybień organu wywłaszczeniowego - orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1770/08 a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2014 r., I OSK 1981/2012, LexPolonica nr 8358558). Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu dotyczącego braku posiadania przez O. G. tytułu własności wywłaszczonej nieruchomości, wskazać należy, że obok twierdzenia samego skarżącego - w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających tę okoliczność. Również załączone do skargi Zaświadczenie Departamentu Geodezji UM w [...] z dnia [...] marca 2015 r. w żaden sposób nie potwierdza tej okoliczności. Zawarte w nim określenie "władający gruntem", nie stanowi, w ocenie Sądu, o braku posiadania tytułu własności, którejkolwiek ze wskazanych w nim osób. W aktach sprawy znajdują się natomiast dokumenty (w tym wypisy z gruntów) wskazujące, że właścicielami omawianej nieruchomości byli małżonkowi J. i O. G. Nade wszystko, skoro sporną decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości i przyznaniu odszkodowania doręczono obojgu małżonkom – to zarzuty tego rodzaju winny co najwyżej znaleźć odzwierciedlenie w odwołaniu od tejże decyzji a nie w złożonym pół wieku później przez spadkobierców stron wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia w tym zakresie. Innymi słowy, tego rodzaju zarzuty nie mogą w ocenie Sądu stanowić o o rażącym naruszeniu prawa a w konsekwencji o nieważności decyzji z lat 60-tych ubiegłego wieku. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnienie skargi następuje w tylko przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżona decyzja w ocenie Sądu nie narusza prawa a organ administracji prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny i prawny sprawy, a przy tym stanowisko swoje uzasadnił adekwatnie do wymagań zawartych w art. 107 § 3 kpa. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.