IV SA/Wa 1571/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skarg K. L. i P. L. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części miasta K. oddala skargi Przedmiotem skarg jednobrzmiących złożonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez K. L. oraz P. L. jest uchwała Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] stycznia 2004r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części Miasta K. Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący: Skarżąca K. L. jest właścicielem nieruchomości położonej w K. przy ul. G., nr ew. działki [...] z obrębu [...]. Z kolei P. L. jest właścicielem nieruchomości położonej w K. przy ul. G., nr ew. działki [...] z tego samego obrębu. Obydwie działki sąsiadują ze sobą i obydwie położone są na terenie objętym uchwalonym planem miejscowym. Skarżące zakwestionowały zapisy planu miejscowego w części załącznika graficznego do planu w zakresie obydwu działek tj. w takim zakresie w jakim treść planu przewiduje ingerencję w działki skarżących poprzez naniesienie linii rozgraniczających ulicy G. w obszar nieruchomości stanowiących ich własność. Skarżące złożyły wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. - zwanej dalej u.s.g.), na które organ nie udzielił odpowiedzi. Jedynie otrzymały pismo Przewodniczącej Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2015r., w którym tłumaczyła, że ul. G. jest drogą publiczną i została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Ze względu na regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz. U. nr 43, poz. 430 – dalej jako "rozporządzenie") konieczne było dostosowanie obecnej szerokości ulicy do wymogów rozporządzenia (najmniejsza szerokość ulicy dojazdowej w liniach rozgraniczających powinna wynosić 10m). W tej sytuacji w dniu 17 kwietnia 2015r. skarżące złożyły skargi do WSA w Warszawie (zarejestrowane pod sygn. akt IV SA/Wa 1571/15 oraz IV SA/Wa 1572/15) i wniosły o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części załącznika graficznego do planu obejmującego odpowiednio działkę nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w zakresie, w jakim treść planu przewiduje ingerencję w przysługujące skarżącym prawo własności poprzez naniesienie linii rozgraniczających w obszar stanowiący działki skarżących. W każdej skardze zawarto także wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargi podnoszą naruszenie następujących przepisów: - art. 140 ustawy z dnia 23 Kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.) w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) dalej jako "Konstytucja RP") - w ten sposób, że w sposób nieuzasadniony i wbrew konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności ingeruje w prawo własności skarżącej do wskazanej nieruchomości; - art. 140 K.c. w związku z art. 2 Konstytucji RP - w ten sposób, że na skutek niedookreśloności treści planu skarżąca została narażona na niepewność co do przysługujących jej praw i obowiązków, a także realną stratą ekonomiczną - co godzi w konstytucyjne zasady: zaufania do organów władzy publicznej oraz stanowionego przez nie prawa, a także poprawnej legislacji; - art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w związku z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) - w ten sposób, że plan nadmiernie ingeruje w treść przysługującego skarżącej prawa własności oraz narusza zasadę, iż ograniczenie prawa własności następuje w drodze ustawy; - art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) dalej jako u.p.z.p. w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP - w ten sposób, że dokonana treścią planu ingerencja w prawo własności skarżącej nie znajduje jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, wobec czego nie zdaje tzw. testu proporcjonalności; - § 7 ust. 2 rozporządzenia w związku z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - w ten sposób, iż plan przewiduje ingerencję w obszar nieruchomości, będącej własnością skarżącej, poprzez wytyczone linie rozgraniczające, co nie jest usprawiedliwione w świetle przepisów o drogach publicznych. W uzasadnieniu skarg rozwinięto powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargi Rada Miasta K. wniosła o ich oddalenie. W obszernym uzasadnieniu odpowiedzi na skargi podkreślono, że poszerzenie ul. G. w żaden sposób nie zmieni sposobu korzystania z działek skarżących, możliwości ich zabudowy czy rozbudowy. Na pas drogi zostaną przeznaczone niewielkie skrajne fragmenty działek, bez konieczności rozbiórki budynków. Organ podkreślił, że w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności usprawiedliwiające odstępstwo od wyznaczonych przez rozporządzenie paramentów drogi dojazdowej i w konsekwencji zastosowania normy § 7 ust. 2 rozporządzenia. Wykonanie pełnego uzbrojenia inżynieryjnego z oświetleniem oraz budowa pełnowymiarowej jezdni drogi wraz z chodnikami wymaga spełnienia warunków wynikających z rozporządzenia tj. poszerzenia pasa drogi. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 10 września 2015r. obydwie sprawy zostały połączone do wspólnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia pod sygn. akt IV SA/Wa 1571/15. Oznaczało to obowiązek wydania jednego orzeczenia rozpoznającego obydwie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Rozpoznawane skargi zostały wniesione na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g.. Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Termin do zaskarżania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego wynika z art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Przepis ten stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej wnosi się zatem najpóźniej z upływem sześćdziesiątego dnia, licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli odpowiedź na to wezwanie nie została udzielona przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA z 2007 r., nr 3, poz. 60). W rozpatrywanej sprawie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zatem termin do wniesienia skarg liczony od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa został zachowany. Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że skarżące posiadają interes prawny bowiem przysługuje im prawo własności nieruchomości objętych tym planem, a regulacje planu odnoszą się do obydwu nieruchomości w ten sposób, że przewidują wkroczenie w obszar działek nr ew. [...] i [...] linii rozgraniczających istniejącej drogi gminnej w celu jej poszerzenia. Skarżące zatem wykazały interes prawny legitymujący je do wystąpienia ze skargami na ten plan. Interes ów został jednocześnie w ocenie Sądu naruszony. Naruszenie bowiem następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009r, sygn. akt II OSK 205/09). Jak wynika z zapisów tekstu planu ( ustalenia szczegółowe – ustala się, że szerokość w liniach rozgraniczających dróg wynosi od 10 do 12m, a w miejscach istniejącego zainwestowania zgodnie z rysunkiem planu) oraz części graficznej, a także odpowiedzi na skargę, skarżące poprzez wytyczenie linii rozgraniczających ul. G. zostają pozbawione możliwości zagospodarowania części swoich działek. Części te bowiem zostały przeznaczone na cele poszerzenia drogi gminnej do parametrów wynikających z rozporządzenia. Istota jednak sporu sprowadza się do oceny, czy owo naruszenie interesu prawnego nastąpiło w zgodzie z przepisami prawa oraz czy nie doszło przy tym do nadużycia ustawowych kompetencji rady. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), pod rządami której uchwalono zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego, gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia planistycznego gminy, zwanego w doktrynie "władztwem planistycznym czy też "samodzielnością planistyczną gminy" nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego przekroczenia tych uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień władczych. Nie ulega wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji, co słusznie podnoszą skarżące. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczające ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) - w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Trzeba również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego - a zatem nie w sposób absolutny. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa rzeczowego do nieruchomości (własności, i odpowiednio użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 1708/09). Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie przepisów rangi ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą i często ograniczają własność, ale takie normy wynikające z aktu prawa miejscowego jakim jest plan nie mogą być uznane za sprzeczne z generalnymi postanowieniami Konstytucji oraz art. 140 k.c. przewidującymi szczególną ochronę tego prawa. Warunkiem tego jest jednak, aby pozostawały w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (vide wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 240/13). W niniejszej sprawie po pierwsze ograniczenie wynika z usprawiedliwionego zastosowania przepisu rangi ustawowej. Stosownie bowiem do art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Wymieniony przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 zezwala na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych. Skoro przepis ustawy dopuszcza ustalenie w planie linii rozgraniczających ulicy, to tym bardziej pozwala na ustalenie tych linii w celu poszerzenia istniejącej już ulicy. Po drugie nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie ingerencja w sferę prawa do nieruchomości stanowiących własność skarżących pozostawało w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów ujętych w miejscowym planie, a mających usprawiedliwienie w przepisie rangi podustawowej tj. przytaczanym już rozporządzeniu. Ponadto ingerencja ta, jak wywodzi w odpowiedziach na skargi Rada Miasta K., nie spowoduje istotnego ograniczenia praw właścicielskich. Zmniejszenie bowiem powierzchni działek pod poszerzenie ulicy nie wpłynie w żadnym stopniu na możliwość ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem. Z tytułu ewentualnego odjęcia prawa własności powierzchnie obydwu nieruchomości ulegną zmniejszeniu, ale nieznacznie i w odpowiednich proporcjach do obecnej powierzchni. Wyważono zatem w sposób wystarczający "interes publiczny" polegający na poszerzeniu istniejącej ulicy oraz interes indywidualny polegający na zachowaniu dotychczasowego zakresu terytorialnego prawa własności. Wynik tego "ważenia" nie pozwala w ocenie Sądu na przyjęcie stanowiska, że gmina dopuszczając poszerzenie ul. G. dopuściła się nadużycia "władztwa planistycznego". Ingerencja gminy w prawo własności w tym wypadku była uzasadniona, usprawiedliwiona okolicznościami faktycznymi oraz przepisami wykonawczymi, o czym poniżej. Tym samym wskazane w skardze naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz k.c., generalnie ujmując dotyczące ochrony prawa własności należy uznać za pozbawione racji w tej konkretnie rozpatrywanej sprawie obydwu działek. Skarga zarzuca także naruszenie § 7 ust. 2 rozporządzenia. Przede wszystkim § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi o szerokości ulicy w liniach rozgraniczających i w przypadku dróg dojazdowych, oznaczonych symbolem "D" (§ 4 ust. 1 pkt 7) rozporządzenia) przewiduje najmniejszą szerokość w liniach rozgraniczających ulicy 10m. Tymczasem jak wynika z niekwestionowanych przez skarżące ustaleń organu ul. G. na wysokości działek skarżących ma szerokość w liniach rozgraniczających dużo mniejszą tj. ul. G. w tym miejscu poszerzono o od ok. 3,5 m do 6m. Faktem jest, że wskazywany w skardze § 7 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż wynikające z ust. 1, ale wystąpi to w wyjątkowych, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi i istniejącym zagospodarowaniem po przeprowadzeniu analizy obejmującej szereg wskazanych w przepisie uwarunkowań. Rada uznała, że nie występuje taka wyjątkowa i uzasadniona choćby stanem zagospodarowania działek sytuacja, która usprawiedliwiałaby odejście od generalnych wymogów zachowania szerokości ulicy dojazdowej. Sąd także stwierdza, że działka nr ew. [...] w ogóle nie jest zagospodarowana, a działka nr [...] jest zabudowana budynkami, ale budynki te pozostają w znaczącej odległości od pasa drogi – ok. 20m. Tym samym poszerzenie drogi do wymaganej szerokości nie spowoduje żadnych zakłóceń w dotychczasowym sposobie zagospodarowania działek. Nie są one zabudowane w taki sposób, aby wybudowanie ulicy powodowało konieczność wyburzenia istniejących zabudowań. Ponadto norma § 7 ust. 2 rozporządzenia ma charakter wyjątkowy i uznaniowy. Od konkretnej sytuacji faktycznej w terenie oraz od uznania organu zależy, czy zostanie ona zastosowana. Organ uznał w tym wypadku, że nie jest uzasadnione jej zastosowanie, a Sąd rozpoznający skargę ocenia jako racjonalne i uprawnione powyższe stanowisko Rady. Na zakończenie Sąd podkreśla, że oceny zaskarżonego aktu mógł dokonać jedynie w oparciu o ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaś wskazywaną w skardze ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mianowicie wszczęcie procedury planistycznej nastąpiło przed wejściem w życie u.p.z.p.. Jak stanowi art. 85 ust. 2 u.p.z.p. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym przepis art. 85 ust. 2 u.p.z.p. pozwalał na kontynuację rozpoczętej przed dniem jej wejścia w życie procedury planistycznej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce, a organy prawidłowo procedowały w przedmiocie uchwalenia planu w oparciu o przepisy ustawy z 1994r. Niemniej przywołany art. 6 u.p.z.p. przewidujący określone uprawnienia podmiotu w ramach ustanowionego planem porządku prawnego zawiera podobne uregulowania jak poprzednio obowiązujący art 3. Stanowił on bowiem, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, 2) ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przenosząc zatem zarzut skargi na właściwą normę prawa materialnego Sąd stwierdza, że nie została ona naruszona poprzez uchwalenie omawianego planu względem uprawnień przysługujących skarżącym jako właścicielkom działek objętych zakresem terytorialnym tego planu. Otóż ustalone linie rozgraniczające nie uniemożliwiają zagospodarowania owych działek. Jak już wskazano mogą one zostać zabudowane według reguł wynikających z zapisów planu. Z tych wszystkich powodów skargi podlegają oddaleniu zgodnie z art. 151 p.p.s.a.