IV SA/Po 461/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi T. Ś. na decyzję Wojewody W. z dnia [...]maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącego T. Ś. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem kosztów sądowych oraz kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] Wojewoda W. po rozpatrzeniu odwołania T. Ś., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą W. E., Ś. T. utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...]kwietnia 2015 r. Starosta K. wydał decyzję nr [...], odmawiającą .Ś., zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch elektrowni wiatrowych o mocy [...] kW typ [...]każda, linii kablowej Sn, kontenerowej stacji transformatorowej nn/Sn, linii kablowej nn na działkach oznaczonych nr ewid. gruntu [...] w G., gm. G.. Następnie organ podniósł, iż od wyżej wskazanej decyzji odwołał się inwestor. W dalszej części uzasadnienia organ po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, że w rozpatrywanej sprawie należało odwołać się do ustaleń zawartych w Uchwale nr [...] Rady Gminy w G. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. (Dz. Urz. [...]zwanej dalej: miejscowym planem). Organ wyjaśnił, iż do projektu budowlanego załączono pisemną informację Wójta Gminy G. z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...], z której wynika, iż działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem R/EW - uprawy polowe z dopuszczeniem lokalizacji elektrowni wiatrowych. Szczegółowe uregulowania dotyczące możliwego sposobu zagospodarowania ww. terenów zostały ujęte w § 11 miejscowego planu, odnoszącym się wprost do elektrowni wiatrowych. Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 lit. b miejscowego planu, na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami R/EW przewiduje się budowę turbin wiatrowych typ [...]. Jak z powyższego wynika, w miejscowym planie zostały ściśle określone parametry techniczne turbiny wiatrowej dopuszczonej do zastosowania w ramach inwestycji. Miejscowy plan nie zawiera zapisów, które pozwalałaby na odstąpienie od wskazanych parametrów. Wbrew twierdzeniom strony odwołującej się, nie można mówić o przykładowo wymienionych elektrowniach wiatrowych z maksymalnymi parametrami, które mogą być zastosowane na danym terenie. Przedłożony projekt budowlany określa z kolei warunki realizacji elektrowni wiatrowych z turbiną typ [...] kW. Powyższe oznacza, iż zostanie zastosowany inny typ turbiny i o innej mocy od przewidzianych w miejscowym planie. Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł T. Ś. zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego: a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "Kpa") oraz wyrażonej w jego treści zasady prawdy obiektywnej poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zignorowanie złożonego przez skarżącego materiału dowodowego, braku rozważenia istoty sprawy w kontekście interesu społecznego oraz zupełne pominięcie słusznego interesu skarżącego, b) art. 8 Kpa oraz wyrażonej w jego treści zasady pogłębiania zaufania obywateli poprzez prowadzenie postępowania w oderwaniu od dowodów przedstawionych przez skarżącego, w sposób podważający zaufanie odwołującego do władzy publicznej, informowanie odwołującego o negatywnym dla niego kierunku rozstrzygnięcia przed wydaniem decyzji i wzbudzanie tym samym poczucia bezradności, bezsilności wobec stanowiska organu pomimo przedłożenia obszernego materiału dowodowego, c) art. 9 Kpa oraz wyrażonej w jego treści zasady informowania stron poprzez wzbudzanie u skarżącego w toku postępowania przekonania o wydaniu negatywnej decyzji i niemożności jej kształtowania na skutek podejmowanych czynności, a także wzywanie skarżącego do dokonania czynności w niewykonalnym terminie oraz w sposób sugerujący od początku kierunek decyzji organu tj. wezwanie do korekty projektu, przedstawienia zmienionej decyzji podczas gdy skarżący mógł również podjąć czynności wyjaśniające wątpliwości interpretacyjne zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, d) art. 11 Kpa oraz wyrażonej w jego treści zasady przekonywania poprzez zaniechanie wyjaśnienia, zarówno w toku postępowania jak i w treści wydanej decyzji, przesłanek jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy, a w konsekwencji wydanie decyzji o treści, która nie przekonuje co do zasadności i zgodności z prawem. 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 75 Kpa poprzez odmowę uznania dokumentów złożonych przez skarżącego jako dowodów w przedmiotowym postępowaniu pomimo, iż dokumenty te w sposób jasny i klarowny mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, brak ustosunkowania się do w uzasadnieniu decyzji do ich treści z jednoczesnym przytoczeniem stanowiska Wojewody wydanego w innej sprawie, 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 ust. 1 Kpa poprzez brak rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego dobitnym wyrazem jest treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, 4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 80 Kpa poprzez ewidentne przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie rozstrzygnięcia sprawy bez ocenienia całokształtu materiału dowodowego oraz: a) wbrew stanowisku wyrażonemu przez Wójta Gminy G. oraz dokonanej przez niego interpretacji zapisów planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. oraz przyjętemu w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, b) wbrew oświadczeniu architekta, który sporządził plan zagospodarowania przestrzennego stanowiący przedmiot interpretacji, c) wbrew opinii projektanta urządzenia zawierającego wyjaśnienia na temat parametrów obiektu d) dokonanie rozstrzygnięcia z pominięciem zasad wykładni zapisów planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego oraz jej celowościowego aspektu. 5. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 ust. 1 i 3 Kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji, które wskazywałoby fakty uznane za udowodnione, dowody, na których oparł się organ, przyczyny odmówienia wiarygodności lub mocy dowodowej pozostałym dowodom, 6. naruszenie prawa materialnego tj. art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) poprzez odmowę wydania decyzji w sytuacji, gdy wniosek skarżącego spełniał wszelkie wymogi formalne a przedsięwzięcie, którego dotyczy jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy G., gdzie inwestycja miałaby powstać. 7. naruszenie zasady równego traktowania obywateli poprzez odmówienie skarżącemu prawa do realizacji inwestycji z uwagi na jej rzekomą niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy G. podczas gdy z informacji pozyskanych przez skarżącego wynika, iż w okresie obowiązywania ww. planu Starostwo Powiatowe w K. wydawało decyzje zezwalające na realizację inwestycji polegających na budowie elektrowni wiatrowych na terenie Gminy G., których parametry również nie odpowiadały zapisom planu tj. nie były to turbiny o nazwie [...]. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 9 lipca 2015 r. skarżący wskazał, iż Starosta wydał pozytywną decyzję na budowę 3 elektrowni wiatrowych na terenie gminy G. tego samego typu co planowana przez inwestora. Na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody W. o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty K. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym miejscu wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę kontrolowanego aktu stanowią przepisy Prawa budowlanego, a wśród nich przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 tej ustawy. Zgodnie z jego treścią, w brzmieniu z dnia wydawania przez organ II instancji decyzji pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei w przepisie art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego ( Dz. U. z 2013 r., poz.1409 ze zm. ) ustawodawca sprecyzował, iż do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in.: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Ponadto podkreślić należy, iż zgodnie z art. 35 ust. 4 w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W orzecznictwie wskazuje się, iż użyty zwrot "organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę" oznacza, że organ administracji architektoniczno - budowlanej, w razie spełnienia tych przesłanek, jest związany powyższymi przepisami i ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem wnioskodawcy. Dopiero brak którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 32 Prawa budowlanego uniemożliwia podjęcie decyzji o pozwoleniu na budowę. Na gruncie niniejszej sprawy odnieść należy się przede wszystkim do kwestii zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na fakt, iż powyższa kwestia stanowiła podstawę do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego. Przed przystąpieniem do oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, iż wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, tj. bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (tak np. w wyrokach NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05, LEX nr 196696, WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. VII SA/Wa 1666/08, LEX nr 569171, WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Kr 611/11, LEX nr 821557, WSA w Warszawie z dnia 7 września 2011 r., sygn. VIII SA/wa 277/11). Należy również podzielić pogląd, że każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (tak NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 586/09). Podobnie, w wyroku z dnia 9 września 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 499/08, LEX nr 526447) WSA w Bydgoszczy stwierdził, że stanowisko organów administracji budowlanej, dokonujących interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucając wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono, nie zasługuje na uznanie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje ład przestrzenny na określonym terenie, tak więc oceniając zgodność planowanej inwestycji pod kątem zgodności z planem organ winien mieć na uwadze wykładnię celowościową przepisów prawa, a więc ocenić czy inwestycja jest zgodna z celem jakie zakłada plan. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że działka skarżącego objęta jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. (uchwała nr [...] Rady Gminy w G. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G.. (Dz. Urz. [...]). Jak wynika z postanowień planu działka skarżącego znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem R/EW - uprawy polowe z dopuszczeniem lokalizacji elektrowni wiatrowych. Jak słusznie zauważył organ szczegółowe uregulowania dotyczące możliwego sposobu zagospodarowania ww. terenów zostały ujęte w § 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odnoszącym się wprost do elektrowni wiatrowych. Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami R/EW przewiduje się budowę turbin wiatrowych typu [...]. Organ interpretując powyższy zapis uznał, że w miejscowym planie zostały ściśle określone parametry techniczne turbiny wiatrowej dopuszczonej do zastosowania w ramach inwestycji. Miejscowy plan nie zawiera zapisów, które pozwalałaby na odstąpienie od wskazanych parametrów. Organ podniósł, iż przedłożony projekt budowlany określa z kolei warunki realizacji elektrowni wiatrowych z turbiną typ [...] kW. Powyższe oznacza, iż zostanie zastosowany inny typ turbiny i o innej mocy od przewidzianych w miejscowym planie. Z interpretacją postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaprezentowanej przez organ nie można się zgodzić. Wbrew stanowisku organu zgodzić należy się ze skarżącym, iż planowana inwestycja zgodna jest z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodzić należy się ze skarżącym, iż zapis planu "przewiduje się budowę turbin wiatrowych typu [...]" oznacza jedynie przykładowy rodzaj turbiny wiatrowej. W taki też sposób postanowienia planu interpretuje Wójt Gminy G. (pismo z [...] marca 2015 r.), który jest podmiotem odpowiedzialnym zarówno za przygotowanie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak również jest podmiotem odpowiedzialnym za jego wykonanie. Interpretując zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy mieć na względzie, iż w uchwale posłużono się sformułowaniem "przewiduje". Użycie takiego sformułowania nie oznacza nakazu budowy tylko określonej turbiny. Synonimem słowa "przewidywać" są takie słowa jak prognozować, spodziewać się, mieć nadzieję. Z powyższych względów uznać należy, iż organ uchwalający plan miejscowy poprzez wskazanie konkretnego modelu turbiny określił w ten sposób maksymalne parametry elektrowni wiatrowej jaka może być realizowana na terenach oznaczonych symbolem R/EW. W piśmie Wójt Gminy z dnia [...] marca 2015 r. z dnia czytamy, iż parametry turbiny wskazanej w treści § 11 uchwały tj. typu [...] stanowią wytyczne w zakresie maksymalnych wartości technicznych , jakich turbiny na tym terenie nie mogą przekroczyć Dokonując powyższej interpretacji zapisów planu należy mieć na uwadze, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w 2004 r. Od tego czasu technologia uległa znacznej zmianie. A interpretacja zaprezentowana przez podmiot odpowiedzialny za przygotowanie projektu planu i wykonanie jego postanowień daje możliwość dostosowania postanowień planu do aktualnie obowiązującego nazewnictwa i parametrów turbin wiatrowych. Taka interpretacja planu została również zaprezentowana w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji (decyzja z dnia [...] września 2014 r., nr [...]). W decyzji tej wskazano, że plan zagospodarowania przestrzennego Gminy G.przewiduje budowę turbin wiatrowych typu [...]natomiast inwestor zaplanował do realizacji turbiny wiatrowe typu [...] co jest zgodne z zapisami § 11 pkt 1 b planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G., którego zapis brzmi , że przewiduje się budowę turbin wiatrowych typu [...] , co w żaden sposób nie zabrania realizacji innych typów turbin wiatrowych pod warunkiem spełnienia pozostałych zapisów w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy G.. W decyzji podkreślone, że budowa dwóch elektrowni wiatrowych typu [...] MW każda nie wykracza poza ustalenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. ponieważ łączna moc planowanych w miejscowym planie turbin [...] MW nie przekracza mocy jednej turbiny typu [...]. Mniejsza jest również wysokość wieży , która w miejscowym planie określona jest na [...] m bez rotora natomiast wg karty inwestycyjnej inwestor planuje wysokość wieży [...] m. Z powyższych względów uznać należy, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, wbrew ocenie organu, zgodne jest z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a odmienne ustalenia organu czynią zasadnym zarzut naruszenia przez ten organ art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z 135 Ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Art. 152 Ppsa nie zastosowano z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia. Prowadząc sprawę ponownie organem w razie ustalenia, że wniosek o pozwolenia na budowę spełnia wymagania określone przepisami prawa obowiązany będzie wydać pozwolenie na budowę.