III SA/Kr 479/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 23 lutego 2015 r. znak [...] po rozpatrzeniu odwołania S. M. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta z [...] 2014r., Nr [...] odmawiającej S. M. przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego - niekorzystne warunki atmosferyczne, które wystąpiły w 16 maja 2014 r., działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 4 oraz art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. S. M. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego - niekorzystne warunki atmosferyczne, które wystąpiły w dniu: 16 maja 2014 r. Po rozpatrzeniu w/w wniosku działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wydał decyzję z dnia [...] 2014 r., Nr [...] o odmowie przyznania pomocy. S. M. od tej decyzji złożył odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Burmistrz Miasta po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] 2014r., Nr [...] odmówił S. M. przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego. Organ wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, z którego wynika, że świadczenie w postaci zasiłku celowego może być przyznane osobie, która poniosła stratę w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1), klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Organ stwierdził ze budynek jest zagrożony w stopniu uzależnionym od zabezpieczenia powstałej skarpy osuwiska, wykonanie remontu nawet jeżeli jest konieczne, na obecnym etapie mogłoby okazać się niecelowe. Urząd Wojewódzki podkreślił, iż pomoc finansowa udzielona w formie zasiłku celowego ma służyć odtworzeniu stanu budynku sprzed zdarzenia, a nie przeprowadzeniu dodatkowych inwestycji, których wcześniej w budynku nie było. Natomiast w związku z przedłożeniem przez stronę decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2014 roku, znak: [...] zakazującej użytkowania budynku do czasu usunięcia zagrożenia pracownicy socjalni naszego Ośrodka w dniu 3.09.2014 roku zaproponowali pomoc w formie lokalu zastępczego do czasu wyjaśnienia sprawy. S. M. nie wyraził zgody na opuszczenie domu. Organ stwierdził, że nie istnieją żadne przesłanki pozwalające uznać S. M. za osobę, która poniosła straty w wyniku zdarzenia losowego zgodnie z art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Zasiłek celowy, o którym mowa w tym przepisie może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Faktem jest, iż w dniu 16 maja 2014 roku miały miejsce intensywne opady deszczu, w wyniku których nastąpiło osunięcie ziemi w sąsiedztwie budynku mieszkalnego lecz nie skutkowało ono powstaniem strat w budynku i mieniu S. M. O pomoc w formie zasiłku celowego zgodnie z art.40 wyżej cytowanej ustawy mogą ubiegać się osoby, które poniosły straty w rzeczach trwałych takich jak: mury, podłogi, dachy danego budynku. Zasiłek celowy nie jest przeznaczony na zakup lub naprawę wyposażenia budynku niestanowiącego jego integralnej części (sprzęt AGD, meble, sprzęt RTV) oraz nie przysługuje na pokrycie wartości prac wykonanych we własnym zakresie. Świadczenia pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania, nie stanowią, zatem rekompensaty za straty w mieniu poniesione w wyniku klęski żywiołowej. Pomoc ta ma umożliwić poszkodowanym zaspokojenie ich potrzeb mieszkaniowych, których nie mogą realizować wskutek szkód wyrządzonych zdarzeniami klęskowymi. Budynek uznaje się za uszkodzony w wyniku zdarzenia klęskowego, gdy w trakcie postępowania uzyskano dowód, że zaistniał związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy ww. zdarzeniem klęskowym a uszkodzeniem budynku mieszkalnego. Pomoc w formie zasiłku celowego przeznaczana jest na udzielenie pierwszej pomocy, osobom, które poniosły straty w gospodarstwach domowych i znalazły się w trudnej sytuacji, które nie mogą zaspokoić niezbędnych potrzeb bytowych w oparciu o posiadane środki własne. W trakcie postępowania nie uzyskano dowodu, pozwalającego uznać dom za uszkodzony, w opinii specjalistów budynek nie wymaga remontu i nie został przeznaczony do rozbiórki. S. M. od chwili zdarzenia do dnia dzisiejszego zamieszkuje w swoim domu, a więc potrzeby mieszkaniowe ma zaspokojone w stopniu takim samym jak przed zdarzeniem, a wnioskowana pomoc w zabezpieczeniu osuwiska, stanowi nową kompleksową budowlę geotechniczną, której nie było uprzednio. Mając na uwadze powyższe wszystkich okoliczności sprawy odmówiono przyznania pomocy formie zasiłku celowego. Wskazano dodatkowo, że decyzją z [...] 2014 roku znak: [...] udzielono S. M. pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów oceny stanu technicznego budynku w kwocie 540 zł. Pomoc uruchomiono w sytuacji, w której stwierdzono, iż poniesienie wydatku związanego ze sporządzeniem oceny stanu technicznego budynku, może spowodować u S. M. niezaspokojenie innych potrzeb życiowych, a zwłaszcza brak środków na pokrycie kosztów zakupu leków, dojazdów do placówek służby zdrowia, zabiegów medyczno-rehabilitacyjnych, konsultacji specjalistycznych oraz stosowania specjalnej diety zgodnie z zaświadczeniem lekarskim z dnia 2.07.2014 r. S. M. złożył od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podniósł, iż długotrwałe opady deszczu, które wystąpiły w dniach 13-16 maja 2014 r. spowodowały osunięcie się ziemi obok domu, wskutek czego spękały ściany domu. Jego zdaniem budynek z popękanymi ścianami nośnymi wymaga remontu i zasadne jest przyznanie pomocy z art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zapoznaniu się z całokształtem materiału dowodowego utrzymało w mocy zaskarżą decyzje. Organ odwoławczy podniósł, że pomoc uregulowana w art. 40 u.p.s. nie jest formą odszkodowania służącego pokryciu wszelkich strat z danego tytułu. Nie stanowi ona rekompensaty za straty poniesione w wyniku zdarzenia losowego, wobec czego nie można utożsamiać jej z obowiązkiem organu przyznania świadczenia w każdym żądanym wymiarze. Rolą pomocy społecznej nie jest bowiem zaspokojenie każdej zgłoszonej potrzeby oraz przyznanie świadczenia w celu usunięcia skutków doznanej straty, jeżeli potrzeby z nią związane są lub mogą zostać zaspokojone własnym wysiłkiem wnioskodawcy i przez wykorzystanie posiadanych możliwości. Podkreślono, iż przyznanie wsparcia na podstawie art. 40 u.p.s. wymaga dokonania oceny zasadności przyznania żądanej pomocy z punktu widzenia zasad udzielania pomocy społecznej. Ocena taka powinna być dokonana w oparciu o ustalenia faktyczne znajdujące potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Analizując zgromadzone w niniejszej sprawie akta należy wskazać, iż zaobserwowano osunięcie w sąsiedztwie budynku mieszkalnego przy ul. K. Osuwisko rozpoczyna skarpa główna o wysokości do 3 m miejscami pionowa. Poniżej skarpy głównej znajduje się wy płaszczenie o szerokości do 8 m, na którym powstały niewielkie bezodpływowe zagłębienia. W wyniku osunięcia uszkodzona została droga dojazdowa do posesji, fragment działki uległ obniżeniu maksymalnie o 3 m. W wyniku zmiany naprężeń w gruncie spowodowanej uruchomieniem osuwiska w budynku mieszkalnym znajdującym się powyżej ok. 7 m od skarpy głównej powstały niewielkie uszkodzenia. Na ścianach zaobserwowano spękania ścian o długości kilkudziesięciu centymetrów i rozwarciu do l mm. Drewniana szopa znajdująca się przy skarpie głównej została rozebrana, ponieważ groziło jej zawalenie. S. M. przedłożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej dokument pt.: "Ocena stanu technicznego budynku w J przy ul. K (działka nr: [...])". Dokument ten został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Oceniając stan techniczny budynku autor dokumentu wskazał: "Budynek został solidnie wykonany i obecny jego stan techniczny [po powstaniu osuwiska] nie pomniejsza w sposób istotny bezpieczeństwo jego użytkowania, pod warunkiem, że jest stabilizacja osuwiska". Wskazano również, że pęknięcia ścian nośnych i rysy są stosunkowo niewielkie i mają mały zasięg, a konstrukcja żelbetonowa nie wykazuje widocznych zniszczeń i zarysowań. Ponadto, na pęknięciach ścian wykonano dwa placki gipsowe, które powinny być stale obserwowane, szczególnie w okresach długotrwałych czy nasilających się opadów oraz w czasie robót związanych z zabezpieczeniem skarpy osuwiska. Jeżeli zarysowania tych czujników wystąpią, będzie to oznaka, iż bezpieczeństwo użytkowania pogorszyło się. Dnia [...] 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję (Nr [...]) nakazującą S. M. dokonanie niezbędnych robót budowlanych mających na celu zabezpieczenie powstałej skarpy osuwiska ziemnego i zakazującą użytkowania budynku mieszkalnego. W związku z przedłożeniem przez S. M. w/w decyzji zakazującej użytkowania budynku do czasu usunięcia zagrożenia pracownicy socjalni w dniu 3 września 2014 r. zaproponowali S. M. pomoc w formie lokalu zastępczego do czasu wyjaśnienia sprawy. S. M. nie wyraził zgody na opuszczenie domu. Urząd Wojewódzki pismami z 22 września i 8 grudnia 2014 r. negatywnie zweryfikował przesłane wnioski dotyczące udzielenia pomocy dla rodziny poszkodowanej, w związku z osunięciem ziemi w sąsiedztwie budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu podano, iż budynek mieszkalny nie jest położony na osuwisku, ale w odległości 6-7 m od niego. Dalej wskazano, że co prawda decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r., znak: [...] (decyzja nieprawomocna) zakazano jego użytkowania do czasu usunięcia zagrożenia, tj. wykonania niezbędnych robót budowlanych mających na celu zabezpieczenie powstałej skarpy osuwiska ziemnego, stwarzającej zagrożenie bezpieczeństwa dla znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego, jednak w piśmie z 3 września 2014 r., znak: [...] wskazano, że budynek ten nie wymaga remontu, jak również nie został przeznaczony do rozbiórki. Podkreślono, że zasiłek celowy z pomocy społecznej przysługuje na remont budynków mieszkalnych uszkodzonych w wyniku zdarzeń mających znamiona klęski żywiołowej, a nie na finansowanie prac ziemnych wykonywanych wokół budynku. Dalej wskazano, iż prace wskazane w decyzji PINB, tj. dokonanie niezbędnych robót budowlanych mających na celu zabezpieczenie powstałej skarpy osuwiska ziemnego, nie mogą być zatem sfinansowane z dotacji. Urząd Wojewódzki odniósł się także do przedłożonej przez S. M. oceny stanu technicznego budynku, wskazując m.in., że w związku z tym, iż budynek jest zagrożony w stopniu uzależnionym od zabezpieczenia powstałej skarpy osuwiska, wykonanie remontu nawet, jeżeli konieczne, na obecnym etapie mogłoby okazać się niecelowe. Ponadto zwrócono uwagę, iż w dokumencie wskazano, iż budynek został solidnie wykonany i jego obecny stan techniczny nie pomniejsza w sposób istotny bezpieczeństwa jego użytkowania, pod warunkiem stabilizacji osuwiska. Wskazano również, że pęknięcia ścian nośnych i rysy są stosunkowo niewielkie i mają mały zasięg, a konstrukcja żelbetonowa nie wykazuje widocznych zniszczeń i zarysowań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, iż wytyczne Wojewody oraz Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie udzielania pomocy finansowej dla osób lub rodzin poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski powinny stanowić posiłkowe podstawę przyjętego przez organ pomocy społecznej kryterium "pomocowego". Otóż zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną. Środki na ten cel zapewnia budżet państwa. Natomiast do zadań wojewody należy ustalenie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego (art. 22 pkt 1 ustawy). Gmina (ośrodki pomocy społecznej) zaś realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę (art. 110 ust. 2 ustawy). Uwzględniając zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a.), gmina niewątpliwie zobowiązana jest przestrzegać określonych zasad wydatkowania środków otrzymanych z budżetu państwa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 r., sygn.akt I OSK 2213/11). Mając powyższe na względzie, Kolegium podziela stanowisko organu I instancji wskazujące, iż pomoc finansowa przeznaczana jest na udzielenie pierwszej pomocy osobom, które poniosły straty w gospodarstwach domowych i znalazły się w trudnej sytuacji, które nie mogą zaspokoić niezbędnych potrzeb bytowych w oparciu o posiadane środki własne. Należy mieć na względzie, iż w opinii specjalistów budynek S. M. nie wymaga remontu i nie został przeznaczony do rozbiórki. Od chwili zdarzenia S. M. zamieszkuje w swoim domu, a więc potrzeby mieszkaniowe są zabezpieczone. Organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2012, sygn. akt I OSK 2120/12: w którym stwierdzono "Samo powstanie na skutek powodzi straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone podstawowe potrzeby życiowe, a przede wszystkim mieszkaniowe, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej osobie pomocy w postaci zasiłku celowego". W ocenie Kolegium dowody zgromadzone w sprawie przemawiają za przyjęciem poglądu, że organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiona została obszerna argumentacja, przemawiająca za słusznością odmownego rozpoznania wniosku S. M. o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego. S. M. na powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze podniósł, iż Kolegium wydało swoją decyzję w oparciu o nieprawomocną decyzję PINB. Wskazał, iż wcześniejsza decyzja Kolegium z dnia [...] 2014 r. była dla niego korzystna. Podniósł także, iż w zaskarżonej decyzji podano nieprawdziwą datę złożenia wniosku do MOPS o przyznanie pomocy finansowej oraz nieprawdziwą datę wysłania dokumentów przez MOPS do Urzędu Wojewódzkiego. Zaznaczył, iż długotrwałe opady deszczu w dn. 13-16 maja 2014 r. spowodowały wezbranie wody w rowach melioracyjnych wzdłuż jego działki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zwartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 P.p.s.a., a więc m. in. z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 a P.p.s.a.), z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim przypomnieć należy, że sprawa dotyczy przyznania S. M. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego czyli niekorzystnych warunków atmosferycznych, które wystąpiły w dniu 16 maja 2014 r. Na podstawie protokołu oględzin szkody nr [...] ustalono, że w dniu 16 maja 2014 r. na skutek intensywnych opadów deszczu nastąpiło osunięcie ziemi w sąsiedztwie budynku mieszkalnego, którego właścicielem jest S. M. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji ustalono, że w wyniku osunięcia ziemi w budynku znajdującym się ok. 7 m powyżej osuwiska zaobserwowano spękania ścian o długości kilkudziesięciu centymetrów i szerokości do 1mm. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma również fakt, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2014 r. nakazał S. M. jako właścicielowi budynku w J przy ul. K dokonanie niezbędnych robót budowlanych mających na celu zabezpieczenie powstałej skarpy osuwiska ziemnego na działce stwarzającej zagrożenie bezpieczeństwa dla znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zakazał użytkowania wskazanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego do czasu usunięcia zagrożenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2014 r. uchylił powyższą decyzję, ale również orzekł o zakazie użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego do czasu usunięcia zagrożenia. Sądowi wiadomym jest, że decyzje te zostały uchylone wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 120/15 celem dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy. Nie zmienia to jednak wyrażonego przez organy nadzoru budowlanego poglądu, że istnienie osuwiska, które powstało po obfitych opadach w dniu 16 maja 2014 r. zagraża budynkowi mieszkalnemu skarżącego. Podstawę materialnoprawną decyzji o ewentualnym przyznaniu pomocy finansowej w formie zasiłku celowego stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Specjalne zasady przyznawania zasiłku celowego zostały uzależnione od zdarzeń zewnętrznych, powodujących nagłe i niespodziewane straty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 sierpnia 2005 r., I SA/Wa 1298/04, podkreślił, że zasiłek celowy przyznany na podstawie art. 40 ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że S. M. w wyniku zdarzenia losowego poniósł realną stratę wynikającą z konieczności zabezpieczenia osuwiska, które zagraża budynkowi mieszkalnemu. W sprawie skarżącego nadal toczy się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, które efektem będzie ocena rzeczywistych szkód, które osuwisko ziemne spowodowało w budynku mieszkalnym, którego właścicielem jest skarżący. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jego przyznanie a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu. Oczywiste jest, że wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Istotne jest, że wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko treścią przepisu ale i jego celem. Dlatego dla właściwej oceny zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie ustawy o pomocy społecznej, konieczne jest przytoczenie celu, jaki ustawodawca postawił przed pomocą społeczną. Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012r.,(sygn. akt l OSK 827/12), każdy zasiłek celowy określony w ustawie o pomocy społecznej musi być odczytywany z odwołaniem się do wystąpienia i konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Z treści art. 40 ustawy o pomoc społecznej, w szczególności z użycia przez ustawodawcę słowa "także", znaczenie tego przepisu ten należy odczytywać łącznie z przepisem art. 39 ust. 1 ustawy, w myśl którego w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ustawy ma więc służyć tym samym celom, którym służy zasiłek celowy określony w art. 39. Wynika to także z przepisów art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którymi pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc ta ma wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z drugiej strony z treści art. 3 ustawy wynika, że pomoc społeczna nie ma służyć pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych, lecz jedynie wspierać osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z powyższych zasad określających istotę i cel pomocy społecznej wynika zatem, że zadaniem organów administracji w kontrolowanym postępowaniu było ustalenie czy szkoda, jaką powódź niewątpliwie wyrządziła w budynku i gospodarstwie, szczególnie mając na uwadze powstałe osuwisko zagrażające budynkowi jest tego rodzaju, że nie jest on w stanie przezwyciężyć zaistniałej sytuacji przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Aby odpowiedzieć na to pytanie należało ustalić w sposób niebudzący wątpliwości rzeczywistą sytuację materialno-bytową skarżącego, oraz możliwości jego samodzielnego przezwyciężenia, zwłaszcza, że organ I instancji już raz stwierdził, iż takie prawo skarżącemu przysługuje i przyznał mu zasiłek na zapłatę za opinię eksperta prawa budowlanego. Tymczasem organy rozpoznające niniejszą sprawę w uzasadnieniu swoich decyzji nie odniosły się do sytuacji bytowej skarżącego. Stwierdziły jedynie arbitralnie, że osuwisko nie zagraża budynkowi skarżącego. Zdaniem sądu ta opinia jest nieuprawniona szczególnie ze względu na to, że przed organami nadzoru budowlanego nie zostało zakończone postępowanie w tym przedmiocie. Nie można uznać, że osuwisko, które w konsekwencji zagraża budynkowi nie może być kwalifikowane jako szkoda i strata powstała na skutek zdarzenia losowego, która uprawnia do przyznania środków finansowych z pomocy społecznej. Podkreślenia wymaga, że niniejsza decyzja została wydana w ramach uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08). Przepis art. 40 ust. 1 i 2 ustawy po pomocy społecznej wskazuje na "poniesienie straty" jako kryterium przyznania zasiłku celowego. Obliguje to organ pomocowy do oceny, czy rzeczywiście strona poniosła straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej oraz jaka jest ich skala. Ocena przy podejmowaniu decyzji w sprawie zasiłku celowego osobie, która poniosła stratę w wyniku zdarzenia losowego lub klęski żywiołowej wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Jak wskazał NSA w wyroku wydanym w dniu 6 marca 2011 r. w sprawie o sygn. I OSK 2213/11 kryterium wyboru przez organy administracji rodzaju rozstrzygnięcia w przedmiotowej powinno być wyłącznie poniesienie strat w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub klęski ekologicznej. Takie rozumienie przepisu art. 40 ustawy o pomocy społecznej wynika już z samej wykładni gramatycznej. W rozpatrywanym przypadku organu administracji uchybiły przepisom art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., gdyż nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie istotnym dla sprawy i nie rozważyły w sposób wszechstronny i wnikliwy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także nie dokonały prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących ewentualne przyznanie zasiłku celowego. Organy skupiły się tylko na ustaleniu, że obfite opady deszczu, które miały miejsce w dniu 16 maja 2014 r. nie spowodowały konieczności opuszczenia budynku przez skarżącego. Podkreślenia również wymaga, że organy orzekające w niniejsze sprawie oparły swoje rozstrzygnięcia na wytycznych Wojewody oraz Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie udzielania pomocy finansowej dla osób lub rodzin poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski. Co do wskazanych powyżej wytycznych, Sąd podziela istniejący w judykaturze pogląd, że odmowa przyznania osobie zasiłku na pokrycie szkód spowodowanych przez klęskę żywiołową, dokonana w oparciu o wytyczne Ministra, które nie są źródłem prawa, musi być oceniana jako dokonana z naruszeniem jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego zawartej w art. 6 K.p.a. (tak: wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 marca 2011 r., sygn. II SA/Ke 134/11) Przypomnieć trzeba, że przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Sąd podziela także pogląd, że wytyczne powinny stanowić podstawę przyjętego przez organ pomocowy kryterium "pomocowego". Jednakże nie mogą być one powoływane w podstawie prawnej, lecz mogą jedynie wykorzystywane jedynie subsydiarnie. (wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. I OSK 2213/11) Wobec powyższego należało przyjąć, że organy administracji wadliwie uzasadniły swe decyzje w zaskarżonym zakresie. Organy przekroczyły także granice uznania administracyjnego nie przeprowadzając wyczerpującej analizy przesłanek określonych w art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Wskazane wyżej uchybienia procesowe, jakich dopuściły się organy obu instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organy powinny ponownie przeprowadzić postępowanie administracyjne mając na uwadze powyższe wywody i eliminując dotychczasowe uchybienia. W szczególności uwzględniając przedstawioną wykładnię powinny dokonać ustalenia, czy w przypadku skarżącego występują przesłanki określone w art. 40 ustawy o pomocy społecznej. W razie stwierdzenia istnienia przesłanek określonych w tym przepisie organ powinien dokonać analizy sytuacji materialnej i życiowej skarżącego i w ramach uznania administracyjnego podjąć właściwą decyzję prawidłowo ją uzasadniając.