II FSK 3529/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt I SA/Go 334/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Świebodzinie na uchwałę Rady Gminy Trzebiechów z dnia 23 listopada 2012 r. nr XVIII/144/2012 w przedmiocie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I SA/Go 334/15, Wojewódzki Sąd administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy w Trzebiechowie z dnia 23 listopada 2012 r., w przedmiocie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, co następuje: Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Trzebiechowie z dnia 23 listopada 2012 r. nr XVIII/144/2012 podjętą w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości w części obejmującej punkt G załącznika nr 1 do tej uchwały zawierającej sformułowanie "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym". Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r., poz. 391, ze zm.) i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. Zdaniem Prokuratora, żaden z tych przepisów nie daje podstaw wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Kwestionowana przez stronę skarżącą klauzula nie stanowiła bowiem objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. Dlatego wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego oświadczenia oznaczało, w ocenie skarżącego, przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska oświadczyła, że nie kwestionuje zarzutów podniesionych w skardze. Wskazała, że w 2012 r., kiedy podejmowano zaskarżoną uchwałę, nie było ugruntowanej praktyki co do treści deklaracji. Z racji tego, że opłata ta miała charakter podatku lokalnego przez analogię do treści uchwały została wpisana zaskarżona przez prokuratora klauzula. We wskazanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można w stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania uchwały stwierdzić, że organ stanowiący miasta przekroczył delegację ustawową, zamieszczając w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości w części obejmującej punkt G załącznika nr 1 do tej uchwały sformułowanie "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym". Sąd podkreślił, że art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uprawnia radę gminy do określenia w drodze uchwały wzoru deklaracji przy uwzględnieniu konieczności zapewnienia obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie. Opracowany wzór powinien umożliwić prawidłowe obliczenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanymi przez właścicieli nieruchomości, jednak to nie wyklucza umieszczenia w tych formularzach informacji mających spowodować ich wypełnienie w sposób zapewniający podanie danych odpowiadających rzeczywistości. Zdaniem Sądu wskazane w art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odesłanie do stosowania ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej "O.p.") może wskazywać na odpowiedzialność karnoskarbową. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, złożenie deklaracji zawierającej oświadczenia wiedzy, nie skutkuje odpowiedzialnością z art. art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r., Nr 88, poz. 553 ze zm.), albowiem odebranie oświadczenia musi nastąpić pod rygorem odpowiedzialności karnej, a w cytowanym sformułowaniu brak jest stwierdzenia, że oświadczenie jest składane pod takim rygorem. Sąd uznał, iż oświadczenie stanowiące część formularza deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości należy traktować jako mające charakter informacyjny i zmierzające do zwrócenia przez podmiot składający deklarację szczególnej uwagi oraz dbałości o jej prawidłowe wypełnienie. Sąd zgodził się, że zapis kwestionowanego oświadczenia nie jest objaśnieniem dotyczącym sposobu wypełnienia deklaracji. Jednak w ocenie Sądu wskazuje osobie wypełniającej, że powinna zwrócić uwagę na okoliczność podawania prawdziwych danych tym bardziej, że jak wynika wprost z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Dlatego oświadczenie to należy traktować jako mające charakter informacyjny. Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie naruszała prawa w sposób skutkujący zastosowaniem art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej "P.p.s.a."). W skardze kasacyjnej Prokurator Okręgowy w Z. zaskarżył powyższy wyrok zarzucając naruszenie: I. prawa materialnego, a mianowicie art. 7, art. 94 i art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie przez organ władzy publicznej, tj. organ samorządu terytorialnego - Radę Gminy upoważnienia ustawowego do działania w granicach prawa, skonkretyzowanego w art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 121 § 2 O.p. poprzez błędną jego wykładnie, prowadzącą do nieuprawnionego w tym wypadku przyjęcia, że co nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę to jest dozwolone, gdyż mieści się w granicach prawa, a w konsekwencji podjęcie uchwały z dnia 23 listopada 2012 r. Nr XVIII/144/2012 w sprawie określenia wzoru formularza deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, zawierającego niedozwolone oświadczenie o odpowiedzialności karnej; II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie: 1) art. 151 § 1 P.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu, że Rada Gminy w Trzebiechowie nie przekroczyła kompetencji ustawowych zawartych w przepisach art. 7, art. 94 i art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 121 § 2 O.p. i na tej podstawie niezasadnym oddaleniu skargi, 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. - polegające na: a) błędnej interpretacji treści oświadczenia zamieszczonego w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (załączniki nr 1, w rubryce F) i w konsekwencji nieprawidłowym uznaniu, że dokument ten nie został wypełniony pod rygorem odpowiedzialności karnej, b) pisemnym uzasadnieniu wyroku poprzez sformułowanie, że orzeczenie dotyczy uchwały Rady Miejskiej w Z. (k. 3) oraz oświadczenia zawartego w treści deklaracji na podatek od nieruchomości, rolny i leśny (k. 4), podczas gdy dotyczy ono uchwały Rady Gminy w Trzebiechowie i oświadczenia zawartego w deklaracji o opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi, - które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące przekroczenia przez uchwałę Rady Miejskiej w Trzebiechowie z dnia 23 listopada 2012 r. nr XVIII/144/2012 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości w części obejmującej punkt G załącznika nr 1 do tej uchwały zawierającej sformułowanie "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym". Skarżący kasacyjnie słusznie zwrócił uwagę, że organy władzy publicznej, do których zaliczane są także organy samorządowe, mogą działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Ta ważna zasada demokratycznego państwa prawa stanowi gwarancję ochrony obywateli przed omnipotencją organów państwa. Organy władzy publicznej mogą działać jednie w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa, określające ich zadania, właściwość i tryb postępowania. Dlatego też nawet wówczas, gdy swoim rozstrzygnięciem organ władzy publicznej stara się według swego przekonania w sposób racjonalny ukształtować określone stosunki prawne, to takie rozstrzygnięcie jest dopuszczalne, o ile znajduje wyraźne oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Władza publiczna nie działa bowiem w myśl zasady: "co nie jest zakazane jest dozwolone", lecz według reguły: "dozwolone jest tylko to co wynika z przepisów prawa". Zasada działania na podstawie i w granicach prawa nie doznaje ograniczeń w odniesieniu do działalności uchwałodawczej organów samorządu terytorialnego w zakresie stanowienie prawa miejscowego. Przeciwnie, z art. 94 Konstytucji RP wyraźnie wynika, że organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Podobnie w art. 168 Konstytucji RP przyjęto, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Obowiązek przestrzegania upoważnień ustawowych przy stanowieniu prawa miejscowego znajduje także potwierdzenie w 18 ust. 2 pkt. 8 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W obu tych przepisach ustawodawca wyraźnie wskazuje na upoważnienia ustawowe, jako warunek stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Natomiast art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustanawia domniemanie właściwości rady gminy, jako jednego z organów gminy, we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy. Przepis ten nie stwarza zaś domniemania kompetencji rady gminy do wydania aktów prawa miejscowego. Jak już bowiem stwierdzono w orzecznictwie "art. 94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 ustawy z o samorządzie gminnym" (wyrok z dnia 16 maja 2001 r., III SA 2622/00, ONSA 2002, nr 3, poz. 114). Stanowiąc prawo miejscowe rada gminy powinna działać w granicach upoważnienia ustawowego. Upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego, określającego wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, zawiera art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości. W stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia uchwały przez Radę Miasta w Trzebiechowie, która została zaskarżona do Sądu I instancji, przepis ten stanowił: "Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji." Zakres upoważnienia zawartego w tym przepisie został wyraźnie określony przez wyczerpujące wyliczenie zagadnień przekazanych gminie do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji i niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia ustawowego upoważnienia (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2016 r., II FSK 2419/15, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Z art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w żadnym razie nie można wywieść upoważnienia dla rady gminy do zamieszczenia w deklaracji pouczenia o odpowiedzialności karnej. Jedyne pouczenie jakie zgodnie z delegacją zawartą w tym przepisie powinno znaleźć się w deklaracji to pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Zamieszczenie we wzorze deklaracji pouczenia o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym stanowi przekroczenie zawartego w tym przepisie upoważnienia ustawowego. Podstawy do zamieszczenia we wzorze deklaracji pouczenia o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, nie daje też art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w którym zawarte jest odwołanie do stosowania wprost w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepisów Ordynacji podatkowej. Wskazany przez Sąd I instancji art. 121 § 2 O.p. nakłada na organy podatkowe obowiązek udzielania niezbędnych informacji i wyjaśnień o przepisach prawa podatkowego pozostających w związku z przedmiotem tego postępowania. Trzeba jednak zauważyć, że przepis ten reguluje obowiązek procesowy organu prowadzącego postępowanie. W żadnej mierze nie można tego obowiązku utożsamiać z upoważnieniem do stanowienia aktu prawa miejscowego. W konsekwencji rację ma autor skargi kasacyjnej twierdząc, że żaden z przepisów stanowiących materialno-prawną podstawę zaskarżonej do Sądu I instancji uchwały nie upoważniał Rady Miejskiej w Trzebiechowie do nałożenia obowiązku składania oświadczenia świadomości co do odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Pozostaje jeszcze do rozstrzygnięcia kwestia, jaki charakter miało naruszenie prawa poprzez zawarcie w przyjętym wzorze deklaracji oświadczenia świadomości o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, o czym stanowi art. 91 ust. 4 tej ustawy. Z treści tych przepisów wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa, na co trafnie wskazał Sąd I instancji. Nie można jednak przyjąć, że nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa, jeżeli określone rozstrzygnięcie nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach uznania. Jak już bowiem wyżej stwierdzono, do stanowienia prawa miejscowego niezbędne jest wyraźne upoważnienie ustawowe i nie działa tu reguła: "co nie jest zakazane jest dozwolone", lecz zasada odwrotna: "dozwolone jest tylko to co wynika z przepisów prawa". Stanowienie prawa miejscowego bez upoważnienia ustawowego lub z przekroczeniem granic tego upoważnienia jest istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Należy przy tym podkreślić, że w przywołanym przepisie ustawodawca nie posługuje się kryterium "rażącego" naruszenia prawa lecz "istotnego" naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych, zarówno sprzed reformy jak i w tym najnowszym, do takich "istotnych" naruszeń prawa, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających upoważnienie do podejmowania uchwał (zob. np.: wyrok NSA z dnia 10 lipca 1992 r. SA/Wr 660/92, a także wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2016 r., II FSK 2419/15 - CBOSA). W tej sprawie Rada Miasta w Trzebiechowie przekroczyła granice upoważnienia ustawowego przy określeniu wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, zaś Sąd I instancji błędnie ocenił charakter tego naruszenia prawa. Z tego względu zasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia wymienionych w pkt I skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego, których pochodną stanowiły zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd I instancji uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.